Государственная Дума

Федерального Собрания Российской Федерации

______________________________________________________________________________

Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками

РЕКОМЕНДАЦИИ

«круглого стола» на тему:

«О развитии двойного гражданства и положении граждан Российской Федерации, постоянно проживающих и временно пребывающих за рубежом»

5 апреля 2010 г.                                                                                                                    г. Москва

Круглый стол на тему: «О развитии двойного гражданства и положении граждан Российской Федерации, постоянно проживающих и временно пребывающих за рубежом» был проведен на основании решения Комитета по делам СНГ и связям с соотече­ственниками в соответствии с планом работы на весеннюю сессию 2010 года, по многочис­ленным просьбам граждан России, проживающих за рубежом.

Рассмотрев поставленный вопрос участники «круглого стола» констатируют, что в настоящее время за пределами России постоянно проживает около 1,6 миллионов граждан Российской Федерации.

В странах постсоветского пространства на начало 2010 года находилось почти 800 тысяч российских граждан, более 700 тысяч из них постоянно проживает за рубе­жом. Наибольшее число граждан России проживает в Молдове (включая Приднестровье) — 159763 человека; в Эстонии — 114969 человек; на Украине — 85106 человек; в Белорус­сии — 58422 человека. В Абхазии постоянно проживает около 88 тысяч граждан России; в Южной Осетии гражданами России является свыше 36 тысяч человек.

В странах дальнего зарубежья на начало 2010 года находилось около 1 миллиона граждан России, около 900 тысяч из них проживает там постоянно. Наибольшее количе­ство граждан России зарегистрировано: в ФРГ (519 038 человек, в том числе 516 111 по­стоянно проживающих), в Израиле (154 805 человек, в том числе 131 158 постоянно про­живающих), в США (73 568 человек, в том числе 66 967 постоянно проживающих).

1. Правовое положение граждан России, постоянно проживающих за рубежом, ре­гламентируется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, между­народными соглашениями, специальными постановлениями федеральных органов ис­полнительной власти, законодательством стран проживания. Конституция России гарантирует своим гражданам равные права независимо от места их проживания. В последние годы разработана четкая правовая основа пенсионно­го обеспечения граждан России, выезжающих за рубеж на постоянное место жительства. Заключаются соглашения Российской Федерации с иностранными государствами о взаимном признании документов об образовании, что расширяет возможности для получения образования для граждан России, проживающих за рубежом.

Президент России Д.Медведев, издав Указ от 17 июня 2008 г. №977, дал пример оперативного решения важного для соотечественников вопроса о безвизовом въезде в Россию неграждан из Латвии и Эстонии, приравняв их в этом вопросе к российским гражданам.

В то же время при реформировании российского законодательства в отношении граждан России, проживающих за границей нередко нарушается принцип недопустимости умаления прав. Например, монетаризация льгот для ветеранов обернулась их отменой для тех граждан, которые живут за пределами России.

Составляя 1,5% от всех российских избирателей, россияне, постоянно проживающие за границей, могли рассчитывать на своего депутата в высшем законодательном органе. Но отказ от выборов в Государственную Думу по округам лишил граждан России надежды на полноценное представительство. Кроме того граждане России, проживающие за рубежом, лишены права участия в избирательных комиссиях. Это является одной из причин их низкой политической активности. Так, лишь 18,1% избирателей, зарегистрированных за рубежом, приняли участие в выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва.

Отсутствие представительства граждан России, проживающих за границей, в орга­нах власти Российской Федерации усугубляется для них трудностями участия в деятель­ности российских институтов гражданского общества. Не решен вопрос о представителе граждан России, проживающих за рубежом, в Общественной палате Российской Федера­ции, поставленный еще при ее основании.

Граждане России, проживающие за рубежом, составляют заметную долю (до 6%) в числе российских соотечественников за рубежом, на которых распространяется действие спе­циального Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». Но они оказались не включенными в число соотечественников, которые имеют возможность поступать в российские вузы по квотам, устанавливаемым Правительством России.

Граждане России пенсионного возраста, постоянно проживающие за рубежом, оказываются в ущемленном положении по сравнению с согражданами, проживающими на территории России. В ряде стран они лишены надбавок, выдаваемых ветеранам Пенсионным фондом Российской Федерации.

Участники «круглого стола» РЕКОМЕНДУЮТ:

Федеральному Собранию Российской Федерации:

— Продолжить законотворческую работу по формированию в рамках СНГ общего экономического, культурного, образовательного и информационного пространства, направленную на сохранение и укрепление позиций русского языка и русской культуры за рубежом, обеспечение защиты и покровительства проживающим там российским гра­жданам.

— Внести вопрос о правовом положении граждан России в государствах-участни­ках СНГ на рассмотрение Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ в соответствии с международными документами о правах и основных свободах человека, Устава СНГ, Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека, других многосто­ронних и двухсторонних соглашений между государствами — участниками Содружества. Обратить при этом особое внимание на исполнение заключенных межгосударственных и межправительственных соглашений, затрагивающих права граждан Российской Федера­ции проживающих или находящихся за рубежами страны.

— Принять меры на уровне межпарламентских контактов для расширения возможностей организации за рубежом выборов Президента и депутатов Государствен­ной Думы Российской Федерации.

— Предусмотреть в законодательстве о выборах Президента и депутатов Государствен­ной Думы Российской Федерации возможность дистанционного голосования за рубежом, а также право граждан России, проживающих за рубежом, участвовать в работе участковых и территориальных избирательных комиссий.

— Закрепить в Регламенте работы Государственной Думы обязанность депутатов, получивших голоса избирателей, голосовавших за рубежом, участвовать в работе Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками.

Федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации:

— Развивать межгосударственное сотрудничество, направленное на расширение за рубежом сети филиалов российских высших учебных заведений, российско-национальных образовательных учреждений различных ступеней.

— Активизировать заключение международных соглашений Российской Федерации по вопросам взаимного признания документов об образовании.

— Рассмотреть возможность увеличения квоты на поступление в российские вузы соотечественников, проживающих в государствах-участниках СНГ, Латвии, Литве Эсто­нии. Включить граждан России, проживающих за рубежом, в число лиц, имеющих право на поступление в российские вузы по квотам, определяемым Правительством Россий­ской Федерации.

— Разработать систему дистанционного голосования за рубежом на выборах Президента и депутатов Государственной Думы Российской Федерации.

— Учитывать в нормативных актах по пенсионному обеспечению особенности положения российских граждан, проживающих за рубежом. Соблюдать принцип равенства прав граждан России, независимо от места их проживания, при разработке межгосударственных соглашений о пенсионном обеспечении российских граждан, проживающих за пределами Российской Федерации.

Участники «круглого стола» обращаются к Общественной палате Российской Федерации с просьбой:

— Создать в структуре Общественной палаты Российской Федерации комиссию по вопросам граждан России, постоянно проживающим и временно пребывающим за рубе­жом. Решить вопрос о включении представителя организаций российских граждан, проживающих за рубежом, в состав Общественной палаты Российской Федерации.

2. Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за рубежом, оста­ваясь законопослушными членами общества в странах проживания, заинтересованы в налаживании и существовании дружественных отношений стран проживания с Россией, являются естественными сторонниками интеграционных процессов на постсоветском пространстве, что отвечает национально-государственным интересам России. Многие граждане России, проживающие за рубежом, поддерживающие русскую культуру, сохраняющие русский язык в своих семьях и в странах проживания, являются активной частью Русского мира.

Как все соотечественники, они испытывают на себе проблемы, связанные с осо­бенностью внутренней политики ряда стран СНГ и Прибалтики, направленной на суже­ние русскоязычного пространства, понижение статуса русского языка, свертывание воз­можностей получения образования на русском языке, сокращение доступа соотечествен­ников к российскому информационному и культурному пространству.

Являясь иностранцами в странах проживания, граждане России сталкиваются с дополнительными проблемами. Даже в тех странах, которые имеют межгосударствен­ные соглашения с Россией об особом правовом статусе граждан Российской Федерации в государствах проживания, уравнивающих их в правах с гражданами страны прожива­ния (за исключением некоторых политических прав), граждане России нередко дискри­минированы в трудовых, имущественных, социальных правах, в праве на образование.

Граждане России, постоянно проживающие или временно пребывающие за рубе­жом, подчас подвергаются притеснениям, преследованиям, шантажу и угрозам на быто­вом уровне безо всяких видимых оснований, только потому, что они граждане Россий­ской Федерации, а не какого-либо иного государства. Они зачастую ограничены в воз­можностях защитить свои права в судах государства проживания, получать квалифици­рованную юридическую помощь, поскольку российские адвокаты в зарубежные государ­ства не допускаются, а местные — как правило, защищают граждан РФ неохотно из опасе­ний подвергнуться преследованиям.

Остро стоит вопрос об ограничении родительских прав граждан России за рубе­жом. Нередки случаи необоснованного разлучения детей и родителей в семьях, где гра­жданином России является только один из родителей. Причиной таких ситуаций бывает отсутствие российского гражданства у ребенка, которое нельзя оформить без согласия обоих родителей, в то время как приобретение иного (не российского) гражданства не имеет препятствий. При этом россияне остаются без защиты своих родительских прав со стороны России, а ребенок — без отца или, чаще, без матери.

Перед гражданами России возникают проблемы, связанные с выездом за пределы государства проживания, оформлением виз, получением и заменой документов. Существует проблема с реализацией избирательных прав из-за малочисленности и удаленности избирательных участков. Поступают жалобы в отдельных случаях на недопустимо халатное отношение должностных лиц к запросам соотечественников — граждан России, проживающих или временно пребывающих на территории иностранных государств.

Участники «круглого стола» РЕКОМЕНДУЮТ:

Федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации:

— Принять меры по увеличению численности сотрудников и количества консульских учреждений за рубежом в местах компактного проживания граждан Российской Федерации.

— Развивать дистанционные технологии в информационном обслуживании граждан России, находящихся за рубежом, по вопросам социальных гарантий, получения ими за­щиты и покровительства со стороны Российской Федерации.

— Предусмотреть необходимое финансирование деятельности создаваемого Фонда поддержки и защиты прав соотечественников в части оказания адвокатской и иной консультативной помощи гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим за рубежом.

— Рассмотреть вопрос об увеличении бюджетного финансирования поддержки соотечественников за рубежом.

— Включить мероприятия по поддержке граждан России, проживающих за рубежом, в Перечень направлений использования бюджетных средств на поддержку соотечественников за рубежом, и соответствующих расходов, ежегодно утверждаемых Правительственной комиссией по делам соотечественников за рубежом.

— Привлекать российские бизнес-структуры, работающие за рубежом, к решению вопросов расширения российского языкового, образовательного, культурного, информационного пространства, к помощи проживающим там российским гражданам.

— Отражать в ежегодном общефедеральном Докладе о положении соотечественни­ков за рубежом вопросы соблюдения и защиты прав граждан России, постоянно прожи­вающих и временно пребывающих за рубежом.

3. По прибытии на территорию России граждане, постоянно проживающие за рубежом, также сталкиваются с ущемлением своих прав. Имея только заганпаспорт, они не могут в полной мере осуществлять свои права, без общегражданского паспорта, удостоверяющего личность на тер­ритории России. На его получение по месту временного пребывания уходит не менее двух месяцев. На этот срок граждане России фактически остаются ограниченными в правах.

Бывшие граждане СССР, проживавшие за пределами Российской Федерации на 6 февраля 1992 года, оформившие российское гражданство в консульских учреждениях за ру­бежом или (по возвращению на постоянное проживание в Россию) в органах внутренних дел или ФМС России, сталкиваются с проблемой изъятия паспортов или объявления их в розыск (что приводит к невозможности ими пользоваться). Неправомерность подобных действий раскрыта в несколь­ких докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, указавше­го, что при отсутствии доказанной вины конкретного гражданина СССР в незаконном получении российского гражданства и паспорта он должен без каких-либо дополнитель­ных условий признаваться гражданином Российской Федерации. Однако его обращения не привели к запрету подобной практики. Множатся случаи изъятия, объявления в розыск, невыдачи паспортов гражданам России. На них возлагается вина за неправомерные действия должностных лиц, за отсутствие в базах данных сведений о приобретении ими гражданства. Пострадавшими являются, как правило, те, кто оформил гражданство по закону «О гражданстве РФ» 1991 года или по действующему закону в упрощенном порядке (статья 14 Федерального закона «О гражданстве РФ»).

Участники «круглого стола» РЕКОМЕНДУЮТ:

Федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации:

— Рассмотреть вопрос о возможности при приобретении гражданства Российской Федерации одновременного получения общегражданского паспорта, удостоверяющего личность граждан Россий­ской Федерации на территории России, и общегражданского заграничного паспорта гражданина России.

— Принять к исполнению рекомендации Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по вопросам гражданства, паспортизации, миграции, в частно­сти:

· рассмотреть вопрос о выдаче гражданам России, постоянно проживающим за ру­бежом, общегражданских паспортов, удостоверяющих личность граждан Россий­ской Федерации на территории России, в консульских учреждениях Российской Федерации в странах постоянного проживания россиян;

· пресечь практику изъятия паспортов или признания их недействительными (объ­явления их в розыск) при отсутствии доказанной судом вины конкретного гражданина СССР в незаконном получении российского гражданства, выдать указанным лицам паспорт гражданина Рос­сийской Федерации лицам.

4. Развитие законодательства о гражданстве и двойном гражданстве в отношении соотечественников за рубежом.

Несмотря на имеющиеся проблемы, российское гражданство остается привлека­тельным для тысяч соотечественников, являющихся гражданами других государств, как в ближнем, так и в дальнем зарубежье. Переезжая в Россию они рассчитывают на то, что Родина не будет чинить препятствий для получения гражданства. Отмена упрощенного порядка приобретения российского гражданства для граждан бывшего СССР обернулась трагедией для тысяч соотечественников, переселившихся в Россию.

Соотечественники также ставят вопрос о возможности получить российское гражданство без утраты иного, уже имеющегося. Свои пожелания они неоднократно выражали в документах конгрессов, конференций, в личных обращениях. Получение российского гражданства отвечает их намерениям беспрепятственно работать, организовывать свое дело, обучать детей в России. При этом для многих из них выход из гражданства страны проживания нежелателен, поскольку по­влечет многие финансовые и житейские проблемы, не решаемые в современной России.

Законодательство России допускает двойное гражданство с государствами, с которыми имеется соответствующее соглашение.

Гражданин Российской Федерации может иметь также иное гражданство, и приобретение иного гражданства не лишает его гражданства России.

Две категории граждан могут получить российское гражданство, не отказываясь от имеющегося иного гражданства. Это — Ветераны Великой отечественной войны, проживающие в России, и лица, принимаемые в российское гражданство за особые заслуги, не зависимо от их места проживания.

Для некоторых соотечественников, проживающих за рубежом, действующий закон дает возможность приобрести российское гражданство, находясь за рубежом. Это те, у кого есть родитель, гражданин России, проживающий в России; это бывшие граждане СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, и оставшиеся без гражданства; это наши соотечественники из ближнего зарубежья, получившие среднее профессиональное или высшее образование в вузах России после 1 июля 2002 года.

Участники «круглого стола» констатируют:

— действующее законодательство не закрывает пути развития института двойного гражданства;

— развитие в Российской Федерации института двойного гражданства является исполнением морального долга перед соотечественниками, оставленными за рубежом после распада СССР или покинувшими страну в результате трагических событий рос­сийской истории. Разрешение двойного или второго гражданства для российских соотечественников, проживающих за рубежом, поз­волило бы привлечь в Россию мощный интеллектуальный, инвестиционный потенциал;

— решение вопроса о предоставлении российского гражданства детям, у которых хотя бы один из родителей — россиянин, без требования согласия другого родителя (не­смотря на возможное возникновение второго гражданства у ребенка), позволит предот­вратить многие трагедии, защитить права детей и родителей-россиян;

— заключение соглашений о двойном гражданстве, предусмотренное в договорах о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи Российской Федерации с Абхазией и Юж­ной Осетией, большинство граждан которых одновременно являются гражданами Рос­сии, позволит урегулировать вопросы пенсионного обеспечения, воинской службы вла­дельцев двух паспортов.

Участники «круглого стола» РЕКОМЕНДУЮТ:

Федеральному Собранию Российской Федерации:

— Провести анализ законодательства и правоприменительной практики, обеспечивающих реализацию вопросов гражданства Российской Федерации, в том числе вопросов двойного гражданства. Рассмотреть итоги этого анализа в Государственной Думе на специальном «круглом столе».

— Рассмотреть вопрос о восстановлении упрощенного порядка приобретения российского гражданства соотечественниками, переезжающими на постоянное проживание в Российскую Федерацию.

— Рассмотреть вопрос о совершенствовании законодательства Российской Федера­ции по вопросам двойного гражданства в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, и их детей. Разработать предложения по расширению круга лиц, получающих гражданство России без требования об отказе от имеющегося иного гражданства.

Федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации:

— Активизировать работу по совершенствованию международно-правовой базы с целью обеспечения и защиты прав граждан Российской Федерации за рубежом, урегули­рования вопросов гражданства, в том числе двойного (множественного) гражданства, уделяя особое внимание созданию действенных механизмов контроля исполнения до­стигнутых договоренностей.

— Инициировать ратификацию Европейской конвенции о гражданстве (1997г.), рассмотреть вопросы о присоединении России к Конвенции о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства (1963г.), к Конвенции ООН «О сокращении безгражданства» (1961г.), к Конвенции ООН «О статусе апатридов» (1954г.).

— Выработать государственную концепцию по отношению к двойному гражданству. Приступить к подготовке нормативного правового акта о статусе лиц, имеющих двойное гражданство, предусмотрев весь комплекс прав и обязанностей бипатрида в отношении Российской Федерации.

5. На начало 2010 года насчитывалось около 200 тысяч граждан России, вре­менно пребывающих за рубежом.

Свобода передвижения, гарантированная гражданам России, развитие туризма, международного рынка труда породили проблемы, связанные с недостаточным обеспе­чением прав граждан России, выезжающих за пределы страны на отдых, лечение, по служебным делам или в поисках работы. Отсутствие механизмов строгой ответственно­сти за соблюдение прав граждан фирмами, занятыми в туристском бизнесе, нанимателя­ми и посредниками в трудоустройстве российских граждан за рубежом, нередко приво­дит к трагическим исходам, порождает рецидивы работорговли, насилия, другие вопию­щие формы попрания прав человека.

Участники «круглого стола» РЕКОМЕНДУЮТ:

Федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации:

— Принять меры по установлению строгого контроля за деятельностью в России фирм, занимающихся трудоустройством российских граждан за рубежом.

— Принять меры по созданию системы обязательного информирования граждан России, выезжающих за рубеж, о месте нахождения и контактных данных консульских учреждений Российской Федерации в стране прибытия.

Участники «круглого стола» выражают надежду, что Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы Российской Федерации, неправительственные органи­зации, научные учреждения и средства массовой информации не ослабят внимания к во­просам обеспечения и защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, постоянно проживающих и временно пребывающих за рубежом.