Государственная Дума
Федерального Собрания Российской Федерации
______________________________________________________________________________
Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками
РЕКОМЕНДАЦИИ
«круглого стола» на тему:
«О развитии двойного гражданства и положении граждан Российской Федерации, постоянно проживающих и временно пребывающих за рубежом»
5 апреля 2010 г. г. Москва
Круглый стол на тему: «О развитии двойного гражданства и положении граждан Российской Федерации, постоянно проживающих и временно пребывающих за рубежом» был проведен на основании решения Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками в соответствии с планом работы на весеннюю сессию 2010 года, по многочисленным просьбам граждан России, проживающих за рубежом.
Рассмотрев поставленный вопрос участники «круглого стола» констатируют, что в настоящее время за пределами России постоянно проживает около 1,6 миллионов граждан Российской Федерации.
В странах постсоветского пространства на начало 2010 года находилось почти 800 тысяч российских граждан, более 700 тысяч из них постоянно проживает за рубежом. Наибольшее число граждан России проживает в Молдове (включая Приднестровье) — 159763 человека; в Эстонии — 114969 человек; на Украине — 85106 человек; в Белоруссии — 58422 человека. В Абхазии постоянно проживает около 88 тысяч граждан России; в Южной Осетии гражданами России является свыше 36 тысяч человек.
В странах дальнего зарубежья на начало 2010 года находилось около 1 миллиона граждан России, около 900 тысяч из них проживает там постоянно. Наибольшее количество граждан России зарегистрировано: в ФРГ (519 038 человек, в том числе 516 111 постоянно проживающих), в Израиле (154 805 человек, в том числе 131 158 постоянно проживающих), в США (73 568 человек, в том числе 66 967 постоянно проживающих).
1. Правовое положение граждан России, постоянно проживающих за рубежом, регламентируется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, международными соглашениями, специальными постановлениями федеральных органов исполнительной власти, законодательством стран проживания. Конституция России гарантирует своим гражданам равные права независимо от места их проживания. В последние годы разработана четкая правовая основа пенсионного обеспечения граждан России, выезжающих за рубеж на постоянное место жительства. Заключаются соглашения Российской Федерации с иностранными государствами о взаимном признании документов об образовании, что расширяет возможности для получения образования для граждан России, проживающих за рубежом.
Президент России Д.Медведев, издав Указ от 17 июня 2008 г. №977, дал пример оперативного решения важного для соотечественников вопроса о безвизовом въезде в Россию неграждан из Латвии и Эстонии, приравняв их в этом вопросе к российским гражданам.
В то же время при реформировании российского законодательства в отношении граждан России, проживающих за границей нередко нарушается принцип недопустимости умаления прав. Например, монетаризация льгот для ветеранов обернулась их отменой для тех граждан, которые живут за пределами России.
Составляя 1,5% от всех российских избирателей, россияне, постоянно проживающие за границей, могли рассчитывать на своего депутата в высшем законодательном органе. Но отказ от выборов в Государственную Думу по округам лишил граждан России надежды на полноценное представительство. Кроме того граждане России, проживающие за рубежом, лишены права участия в избирательных комиссиях. Это является одной из причин их низкой политической активности. Так, лишь 18,1% избирателей, зарегистрированных за рубежом, приняли участие в выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва.
Отсутствие представительства граждан России, проживающих за границей, в органах власти Российской Федерации усугубляется для них трудностями участия в деятельности российских институтов гражданского общества. Не решен вопрос о представителе граждан России, проживающих за рубежом, в Общественной палате Российской Федерации, поставленный еще при ее основании.
Граждане России, проживающие за рубежом, составляют заметную долю (до 6%) в числе российских соотечественников за рубежом, на которых распространяется действие специального Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». Но они оказались не включенными в число соотечественников, которые имеют возможность поступать в российские вузы по квотам, устанавливаемым Правительством России.
Граждане России пенсионного возраста, постоянно проживающие за рубежом, оказываются в ущемленном положении по сравнению с согражданами, проживающими на территории России. В ряде стран они лишены надбавок, выдаваемых ветеранам Пенсионным фондом Российской Федерации.
Участники «круглого стола» РЕКОМЕНДУЮТ:
Федеральному Собранию Российской Федерации:
— Продолжить законотворческую работу по формированию в рамках СНГ общего экономического, культурного, образовательного и информационного пространства, направленную на сохранение и укрепление позиций русского языка и русской культуры за рубежом, обеспечение защиты и покровительства проживающим там российским гражданам.
— Внести вопрос о правовом положении граждан России в государствах-участниках СНГ на рассмотрение Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ в соответствии с международными документами о правах и основных свободах человека, Устава СНГ, Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека, других многосторонних и двухсторонних соглашений между государствами — участниками Содружества. Обратить при этом особое внимание на исполнение заключенных межгосударственных и межправительственных соглашений, затрагивающих права граждан Российской Федерации проживающих или находящихся за рубежами страны.
— Принять меры на уровне межпарламентских контактов для расширения возможностей организации за рубежом выборов Президента и депутатов Государственной Думы Российской Федерации.
— Предусмотреть в законодательстве о выборах Президента и депутатов Государственной Думы Российской Федерации возможность дистанционного голосования за рубежом, а также право граждан России, проживающих за рубежом, участвовать в работе участковых и территориальных избирательных комиссий.
— Закрепить в Регламенте работы Государственной Думы обязанность депутатов, получивших голоса избирателей, голосовавших за рубежом, участвовать в работе Комитета по делам СНГ и связям с соотечественниками.
Федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации:
— Развивать межгосударственное сотрудничество, направленное на расширение за рубежом сети филиалов российских высших учебных заведений, российско-национальных образовательных учреждений различных ступеней.
— Активизировать заключение международных соглашений Российской Федерации по вопросам взаимного признания документов об образовании.
— Рассмотреть возможность увеличения квоты на поступление в российские вузы соотечественников, проживающих в государствах-участниках СНГ, Латвии, Литве Эстонии. Включить граждан России, проживающих за рубежом, в число лиц, имеющих право на поступление в российские вузы по квотам, определяемым Правительством Российской Федерации.
— Разработать систему дистанционного голосования за рубежом на выборах Президента и депутатов Государственной Думы Российской Федерации.
— Учитывать в нормативных актах по пенсионному обеспечению особенности положения российских граждан, проживающих за рубежом. Соблюдать принцип равенства прав граждан России, независимо от места их проживания, при разработке межгосударственных соглашений о пенсионном обеспечении российских граждан, проживающих за пределами Российской Федерации.
Участники «круглого стола» обращаются к Общественной палате Российской Федерации с просьбой:
— Создать в структуре Общественной палаты Российской Федерации комиссию по вопросам граждан России, постоянно проживающим и временно пребывающим за рубежом. Решить вопрос о включении представителя организаций российских граждан, проживающих за рубежом, в состав Общественной палаты Российской Федерации.
2. Граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за рубежом, оставаясь законопослушными членами общества в странах проживания, заинтересованы в налаживании и существовании дружественных отношений стран проживания с Россией, являются естественными сторонниками интеграционных процессов на постсоветском пространстве, что отвечает национально-государственным интересам России. Многие граждане России, проживающие за рубежом, поддерживающие русскую культуру, сохраняющие русский язык в своих семьях и в странах проживания, являются активной частью Русского мира.
Как все соотечественники, они испытывают на себе проблемы, связанные с особенностью внутренней политики ряда стран СНГ и Прибалтики, направленной на сужение русскоязычного пространства, понижение статуса русского языка, свертывание возможностей получения образования на русском языке, сокращение доступа соотечественников к российскому информационному и культурному пространству.
Являясь иностранцами в странах проживания, граждане России сталкиваются с дополнительными проблемами. Даже в тех странах, которые имеют межгосударственные соглашения с Россией об особом правовом статусе граждан Российской Федерации в государствах проживания, уравнивающих их в правах с гражданами страны проживания (за исключением некоторых политических прав), граждане России нередко дискриминированы в трудовых, имущественных, социальных правах, в праве на образование.
Граждане России, постоянно проживающие или временно пребывающие за рубежом, подчас подвергаются притеснениям, преследованиям, шантажу и угрозам на бытовом уровне безо всяких видимых оснований, только потому, что они граждане Российской Федерации, а не какого-либо иного государства. Они зачастую ограничены в возможностях защитить свои права в судах государства проживания, получать квалифицированную юридическую помощь, поскольку российские адвокаты в зарубежные государства не допускаются, а местные — как правило, защищают граждан РФ неохотно из опасений подвергнуться преследованиям.
Остро стоит вопрос об ограничении родительских прав граждан России за рубежом. Нередки случаи необоснованного разлучения детей и родителей в семьях, где гражданином России является только один из родителей. Причиной таких ситуаций бывает отсутствие российского гражданства у ребенка, которое нельзя оформить без согласия обоих родителей, в то время как приобретение иного (не российского) гражданства не имеет препятствий. При этом россияне остаются без защиты своих родительских прав со стороны России, а ребенок — без отца или, чаще, без матери.
Перед гражданами России возникают проблемы, связанные с выездом за пределы государства проживания, оформлением виз, получением и заменой документов. Существует проблема с реализацией избирательных прав из-за малочисленности и удаленности избирательных участков. Поступают жалобы в отдельных случаях на недопустимо халатное отношение должностных лиц к запросам соотечественников — граждан России, проживающих или временно пребывающих на территории иностранных государств.
Участники «круглого стола» РЕКОМЕНДУЮТ:
Федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации:
— Принять меры по увеличению численности сотрудников и количества консульских учреждений за рубежом в местах компактного проживания граждан Российской Федерации.
— Развивать дистанционные технологии в информационном обслуживании граждан России, находящихся за рубежом, по вопросам социальных гарантий, получения ими защиты и покровительства со стороны Российской Федерации.
— Предусмотреть необходимое финансирование деятельности создаваемого Фонда поддержки и защиты прав соотечественников в части оказания адвокатской и иной консультативной помощи гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим за рубежом.
— Рассмотреть вопрос об увеличении бюджетного финансирования поддержки соотечественников за рубежом.
— Включить мероприятия по поддержке граждан России, проживающих за рубежом, в Перечень направлений использования бюджетных средств на поддержку соотечественников за рубежом, и соответствующих расходов, ежегодно утверждаемых Правительственной комиссией по делам соотечественников за рубежом.
— Привлекать российские бизнес-структуры, работающие за рубежом, к решению вопросов расширения российского языкового, образовательного, культурного, информационного пространства, к помощи проживающим там российским гражданам.
— Отражать в ежегодном общефедеральном Докладе о положении соотечественников за рубежом вопросы соблюдения и защиты прав граждан России, постоянно проживающих и временно пребывающих за рубежом.
3. По прибытии на территорию России граждане, постоянно проживающие за рубежом, также сталкиваются с ущемлением своих прав. Имея только заганпаспорт, они не могут в полной мере осуществлять свои права, без общегражданского паспорта, удостоверяющего личность на территории России. На его получение по месту временного пребывания уходит не менее двух месяцев. На этот срок граждане России фактически остаются ограниченными в правах.
Бывшие граждане СССР, проживавшие за пределами Российской Федерации на 6 февраля 1992 года, оформившие российское гражданство в консульских учреждениях за рубежом или (по возвращению на постоянное проживание в Россию) в органах внутренних дел или ФМС России, сталкиваются с проблемой изъятия паспортов или объявления их в розыск (что приводит к невозможности ими пользоваться). Неправомерность подобных действий раскрыта в нескольких докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, указавшего, что при отсутствии доказанной вины конкретного гражданина СССР в незаконном получении российского гражданства и паспорта он должен без каких-либо дополнительных условий признаваться гражданином Российской Федерации. Однако его обращения не привели к запрету подобной практики. Множатся случаи изъятия, объявления в розыск, невыдачи паспортов гражданам России. На них возлагается вина за неправомерные действия должностных лиц, за отсутствие в базах данных сведений о приобретении ими гражданства. Пострадавшими являются, как правило, те, кто оформил гражданство по закону «О гражданстве РФ» 1991 года или по действующему закону в упрощенном порядке (статья 14 Федерального закона «О гражданстве РФ»).
Участники «круглого стола» РЕКОМЕНДУЮТ:
Федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации:
— Рассмотреть вопрос о возможности при приобретении гражданства Российской Федерации одновременного получения общегражданского паспорта, удостоверяющего личность граждан Российской Федерации на территории России, и общегражданского заграничного паспорта гражданина России.
— Принять к исполнению рекомендации Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по вопросам гражданства, паспортизации, миграции, в частности:
· рассмотреть вопрос о выдаче гражданам России, постоянно проживающим за рубежом, общегражданских паспортов, удостоверяющих личность граждан Российской Федерации на территории России, в консульских учреждениях Российской Федерации в странах постоянного проживания россиян;
· пресечь практику изъятия паспортов или признания их недействительными (объявления их в розыск) при отсутствии доказанной судом вины конкретного гражданина СССР в незаконном получении российского гражданства, выдать указанным лицам паспорт гражданина Российской Федерации лицам.
4. Развитие законодательства о гражданстве и двойном гражданстве в отношении соотечественников за рубежом.
Несмотря на имеющиеся проблемы, российское гражданство остается привлекательным для тысяч соотечественников, являющихся гражданами других государств, как в ближнем, так и в дальнем зарубежье. Переезжая в Россию они рассчитывают на то, что Родина не будет чинить препятствий для получения гражданства. Отмена упрощенного порядка приобретения российского гражданства для граждан бывшего СССР обернулась трагедией для тысяч соотечественников, переселившихся в Россию.
Соотечественники также ставят вопрос о возможности получить российское гражданство без утраты иного, уже имеющегося. Свои пожелания они неоднократно выражали в документах конгрессов, конференций, в личных обращениях. Получение российского гражданства отвечает их намерениям беспрепятственно работать, организовывать свое дело, обучать детей в России. При этом для многих из них выход из гражданства страны проживания нежелателен, поскольку повлечет многие финансовые и житейские проблемы, не решаемые в современной России.
Законодательство России допускает двойное гражданство с государствами, с которыми имеется соответствующее соглашение.
Гражданин Российской Федерации может иметь также иное гражданство, и приобретение иного гражданства не лишает его гражданства России.
Две категории граждан могут получить российское гражданство, не отказываясь от имеющегося иного гражданства. Это — Ветераны Великой отечественной войны, проживающие в России, и лица, принимаемые в российское гражданство за особые заслуги, не зависимо от их места проживания.
Для некоторых соотечественников, проживающих за рубежом, действующий закон дает возможность приобрести российское гражданство, находясь за рубежом. Это те, у кого есть родитель, гражданин России, проживающий в России; это бывшие граждане СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, и оставшиеся без гражданства; это наши соотечественники из ближнего зарубежья, получившие среднее профессиональное или высшее образование в вузах России после 1 июля 2002 года.
Участники «круглого стола» констатируют:
— действующее законодательство не закрывает пути развития института двойного гражданства;
— развитие в Российской Федерации института двойного гражданства является исполнением морального долга перед соотечественниками, оставленными за рубежом после распада СССР или покинувшими страну в результате трагических событий российской истории. Разрешение двойного или второго гражданства для российских соотечественников, проживающих за рубежом, позволило бы привлечь в Россию мощный интеллектуальный, инвестиционный потенциал;
— решение вопроса о предоставлении российского гражданства детям, у которых хотя бы один из родителей — россиянин, без требования согласия другого родителя (несмотря на возможное возникновение второго гражданства у ребенка), позволит предотвратить многие трагедии, защитить права детей и родителей-россиян;
— заключение соглашений о двойном гражданстве, предусмотренное в договорах о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи Российской Федерации с Абхазией и Южной Осетией, большинство граждан которых одновременно являются гражданами России, позволит урегулировать вопросы пенсионного обеспечения, воинской службы владельцев двух паспортов.
Участники «круглого стола» РЕКОМЕНДУЮТ:
Федеральному Собранию Российской Федерации:
— Провести анализ законодательства и правоприменительной практики, обеспечивающих реализацию вопросов гражданства Российской Федерации, в том числе вопросов двойного гражданства. Рассмотреть итоги этого анализа в Государственной Думе на специальном «круглом столе».
— Рассмотреть вопрос о восстановлении упрощенного порядка приобретения российского гражданства соотечественниками, переезжающими на постоянное проживание в Российскую Федерацию.
— Рассмотреть вопрос о совершенствовании законодательства Российской Федерации по вопросам двойного гражданства в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, и их детей. Разработать предложения по расширению круга лиц, получающих гражданство России без требования об отказе от имеющегося иного гражданства.
Федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации:
— Активизировать работу по совершенствованию международно-правовой базы с целью обеспечения и защиты прав граждан Российской Федерации за рубежом, урегулирования вопросов гражданства, в том числе двойного (множественного) гражданства, уделяя особое внимание созданию действенных механизмов контроля исполнения достигнутых договоренностей.
— Инициировать ратификацию Европейской конвенции о гражданстве (1997г.), рассмотреть вопросы о присоединении России к Конвенции о сокращении случаев многогражданства и о воинской повинности в случаях многогражданства (1963г.), к Конвенции ООН «О сокращении безгражданства» (1961г.), к Конвенции ООН «О статусе апатридов» (1954г.).
— Выработать государственную концепцию по отношению к двойному гражданству. Приступить к подготовке нормативного правового акта о статусе лиц, имеющих двойное гражданство, предусмотрев весь комплекс прав и обязанностей бипатрида в отношении Российской Федерации.
5. На начало 2010 года насчитывалось около 200 тысяч граждан России, временно пребывающих за рубежом.
Свобода передвижения, гарантированная гражданам России, развитие туризма, международного рынка труда породили проблемы, связанные с недостаточным обеспечением прав граждан России, выезжающих за пределы страны на отдых, лечение, по служебным делам или в поисках работы. Отсутствие механизмов строгой ответственности за соблюдение прав граждан фирмами, занятыми в туристском бизнесе, нанимателями и посредниками в трудоустройстве российских граждан за рубежом, нередко приводит к трагическим исходам, порождает рецидивы работорговли, насилия, другие вопиющие формы попрания прав человека.
Участники «круглого стола» РЕКОМЕНДУЮТ:
Федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации:
— Принять меры по установлению строгого контроля за деятельностью в России фирм, занимающихся трудоустройством российских граждан за рубежом.
— Принять меры по созданию системы обязательного информирования граждан России, выезжающих за рубеж, о месте нахождения и контактных данных консульских учреждений Российской Федерации в стране прибытия.
Участники «круглого стола» выражают надежду, что Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы Российской Федерации, неправительственные организации, научные учреждения и средства массовой информации не ослабят внимания к вопросам обеспечения и защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, постоянно проживающих и временно пребывающих за рубежом.