В настоящее время за рубежом зарегистрирован один миллион 760 тысяч 200 граждан России старше 18 лет, в том числе около одного миллиона 600 тысяч проживают там постоянно. Это около пяти процентов от всех российских соотечественников, проживающих за рубежом. Пребывание российских граждан за рубежом связано с рядом проблем правового, политического, социального и гуманитарного характера. В этой связи отделом диаспоры «Института диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ) выполнена научно — исследовательская работа (НИР) «Особенности правового и социального положения соотечественников за рубежом – граждан России ».
НИР направлена на изучение и обобщение опыта работы федеральных органов в деле поддержки российских соотечественников – граждан России, проживающих за рубежом в вопросах их участия в общественно — политической жизни России, получения российского гражданства, социальных вопросах, пенсионного обеспечения, в изучении русского языка и получении образования на русском языке. Определения путей совершенствования методов поддержки российских соотечественников – граждан России, проживающих за рубежом в перечисленных вопросах.
Характеризуя гражданско-правовое положение российских граждан, постоянно проживающих за рубежом, авторы отмечают, что оно определяется как российским законодательством, так и многочисленными актами законодательства страны пребывания. Конституцией РФ (ст. 27) предусмотрено право каждого свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию. Российские граждане выезжают за границу на постоянное место жительства, временно – по приглашению родственников или знакомых, на работу, учебу, лечение, отдых, в туристические поездки, а также в служебные командировки. Граждане, выехавшие в иностранное государство, оказываются под его юрисдикцией. Разумеется, это не означает, что их отношения с Российским государством прерываются. Лица, переехавшие за границу, продолжают оставаться российскими гражданами и находятся под защитой и покровительством Российской Федерации.
К сожалению, проблемы связанные с пребыванием российских граждан за рубежом и нарушением их прав плохо изучены. Характеризуя эту ситуацию, депутат Госдумы В.Никитин заметил «…у граждан России, проживающих за рубежом, проблем больше, чем у российских соотечественников, имеющих гражданство стран проживания. Причем эти проблемы настигают их и за рубежом, и во время пребывания на территории своего Отечества».
Проблемы в области политических прав российских граждан, проживающих за рубежом, прежде всего, связанны с их участием в политической жизни, как в государстве проживания, так и в самой России. В стране проживания российские граждане полностью лишены политических прав. И это понятно. Но и в самой России многие её граждане, живущие за рубежом, не имеют возможности реализовать свое активное избирательное право на выборах Президента или депутатов Государственной Думы Российской Федерации. Избирательные участки посольство может размещать только на российской территории (консульские учреждения, российские предприятия, воинские части), поэтому организуются они, как правило, в ограниченном количестве населенных пунктов, порой недоступных для избирателей из-за значительных расстояний и высокой стоимости проезда.
Российские граждане, проживающие за рубежом, лишены и пассивного избирательно права, поскольку не могут быть избраны депутатами Государственной Думы. Существующий избирательный закон не дает полноценного представительства их интересов в высшем законодательном органе Российской Федерации. После ликвидации одномандатных избирательных округов по выборам в Госдуму значительно уменьшилась заинтересованность депутатов в работе с российскими гражданами за рубежом. «Политические партии устроили буквально чехарду с закреплением зарубежных избирателей за регионами России. Так «ЕДИНАЯ РОССИЯ» приписала их к Калининградской области, КПРФ — к Курской, ЛДПР — к Москве, а «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ» — к Ямало-Ненецкому избирательному округе». В результате желание постоянно работать и быть на связи с россиянами за рубежом нет практически ни у кого. Непредставленность граждан России в органах власти страны усугубляется для них недоступностью участия в формируемых в России институтах гражданского общества. Не решается вопрос о представителе граждан России, проживающих за рубежом, в Общественной палате РФ.
Эксперты считают, что в центре проблемы защиты прав и интересов российских соотечественников, в том числе и граждан России, живущих за рубежом, находится право на образование, право на изучение родного языка и получение образования на родном — русском языке.
Во многих бывших советских республиках нарушаются международные акты в части языковых и образовательных прав граждан. Например, Гаагская рекомендация ОБСЕ (1996 г.), в которой прямо записано: “Право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на сохранение своей самобытности может быть полностью реализовано только в том случае если они получают должное знание родного языка во время образовательного процесса”.
А что же в самой России? В соответствии со ст. 17 Федерального закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации поддерживают соотечественников в деле сохранения и развития их культурного наследия и языка, являющихся неотъемлемыми элементами самобытности соотечественников, в получении ими равного доступа к образованию на всех уровнях на родных языках и предпринимают с этой целью соответствующие действия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации с учетом законодательства иностранных государств. И такая работа ведётся, но недостаточно.
Согласно российским законам об образовании, соотечественники – российские граждане, проживающие за рубежом, могут поступать в ВУЗы, как по ЕГЭ, так и по результатам вступительных испытаний, а также по договорам с оплатой стоимости обучения физическими и (или) юридическими лицами.
Но они не могут быть принятыми в пределах квоты по направлениям Федерального агентства по образованию (без экзаменов). В законодательстве по этому вопросу существует противоречие. Речь идёт о разном порядке поступления для иностранцев и граждан Российской Федерации, живущих за рубежом. Хотя, как и иностранцы, они учатся в тех же школах, по одинаковым программам и многие из них хотели бы, как и иностранцы, поступать в российские вузы по квотам.
Далее в исследовании рассматриваются Трудовые права российских граждан за рубежом, их социальные проблемы и пенсионное обеспечение.
Труд российских граждан, с одной стороны, используется за границей вследствие трудовых отношений, возникающих не за рубежом, а в РФ. Когда граждане России направляются на работу в учреждения и организации России за границей, посылаются в служебные командировки (для участия в строительстве предприятий, монтаже, для оказания технической помощи и т.д.). Во всех подобных случаях условия труда граждан РФ за границей определяются российским трудовым правом. К ним применяются общие нормы трудового законодательства и всякого рода специальные правила, издание которых обусловлено спецификой условий труда данной категории трудящихся.
А с другой стороны, трудовые правоотношения возникают в силу заключения трудовых контрактов за рубежом. Предоставление права заключения трудовых контрактов российским гражданам, временно выезжающим на работу за границу, сделало необходимым оказание им помощи и содействия со стороны государственных органов в заключении таких контрактов, а так же принятие мер, направленных на недопущение заключения всякого рода неравноправных и кабальных договоров при посредничестве коммерческих фирм (как отечественных, так и иностранных). Этим в России занимается ФМС России, в соответствии с Положением о ней в области внешней трудовой миграции. Деятельность, связанную с трудовой миграцией граждан России, на основе лицензий (разрешений), так же могут осуществлять негосударственные организации.
По состоянию на 1 января 2010 г. количество постоянно проживающих за рубежом российских пенсионеров составляет более 160 тыс. человек (99 стран мира). В соответствии с российским законодательством, право лиц, выехавших на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, на пенсионное обеспечение может реализовываться по трем вариантам:
а) восстановление выплаты пенсий, которые были назначены в соответствии с законодательством Российской Федерации до отъезда из России. Этот вариант распространяется как на граждан России, так и на иностранных граждан и лиц без гражданства;
б) новое назначение пенсий лицам, выехавшим за рубеж до наступления права на пенсионное обеспечение. Это вариант может быть реализован только при условии наличия российского гражданства;
в) на основании международных соглашений (договоров) Российской Федерации в области пенсионного обеспечения.
Пенсионное обеспечение граждан, временно пребывающих за границей, осуществляется территориальными органами ПФР в порядке, установленном для граждан, проживающих на территории Российской Федерации.
Проблема пенсионного обеспечения российских граждан, проживающих за рубежом, усугубляется различием пенсионных законов государств и, как это ни странно, двусторонними соглашениями, подписываемыми российскими чиновниками.
Например, как трактовать отказ органа соцобеспечения России и Пенсионного фонда выполнять статью 38, пункт 1 Конституции, которая гласит: каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту. Как известно, пенсионный возраст в России один из самых низких в мире — 55 лет у женщин, 60 – у мужчин, в других странах он значительно выше. Но сегодня Пенсионный фонд Российской Федерации отказывается назначать пенсию гражданам России на время ожидания пенсии в стране пребывания. Так, например, Соглашением по пенсионному обеспечению с Эстонией, Россия все права по назначению пенсии отдала эстонским властям. И Пенсионный фонд автоматически лишил 30 тысяч российских граждан пенсии, причем назначенной пожизненно. У большинства из них есть пенсионное удостоверение, выданное Пенсионным фондом России, где написано: пожизненно. Но сегодня оно не действует.
Кроме того, сегодня отказывают в пенсии безработным россиянам, живущим за рубежом и достигшим пенсионного возраста. В тысячах письмах, направляемых различным российским инстанциям, они задают риторический вопрос, как гражданину России, проживающему, например, в Эстонии, выжить восемь лет до эстонского пенсионного возраста, в 63 года, а сейчас планируется в 65? На работу в 55 лет уже не берут, пособие по безработице выплачивают всего шесть месяцев.
Слишком долго решается вопрос с расширением информационного обеспечения граждан Российской Федерации по вопросам предусмотренных законодательством социальных гарантий.
Когда соотечественники из-за рубежа прибывают в Россию, то при временном пребывании на её территории, они также имеют неравное положение с постоянными жителями, в том числе ветераны труда, инвалиды, которые, как известно, не имеют медицинской страховки, не пользуются правом и возможностью медицинских, социальных и иных льгот, бесплатных проездов. По прибытию на территорию Российской Федерации, имея только загранпаспорт, они не могут в полной мере осуществлять свои права без наличия общегражданского паспорта.
Есть проблемы при возвращении и на жительство в Россию. При переезде на постоянное место жительства в Россию зарубежные граждане тоже оказываются в неравном положении с гражданами России, постоянно проживающими на территории. Их облагают дополнительными пошлинами, зачастую просто поборами, поскольку в условиях переезда из страны в страну они не в состоянии защитить свои права. Они имеют сложности с регистрацией, переустройством, приобретением недвижимости, у них возникают проблемы при замене документов, с поступлением выпускников школ в российские вузы из-за разницы образовательных программ России и зарубежных государств, и много других проблем.
Особо стоят проблемы обеспечения прав граждан России, временно пребывающих за рубежом. Свобода передвижения, гарантированная гражданам России, развитие туризма, международного рынка труда породили проблемы, связанные с недостаточным обеспечением прав российских граждан, выезжающих за пределы страны на отдых, лечение, по служебным делам или в поисках работы.
По представленной Центризбиркомом статистике в консульских учреждениях за пределами России зарегистрировано около 170 тысяч лиц, временно проживающих за рубежом. Вряд ли эта цифра отражает реальное положение дел, поскольку не все регистрируются в консульствах. Зачастую попав в сложную или трагическую ситуацию, эти люди остаются предоставленными сами себе.
Отсутствие механизмов строгой ответственности за соблюдение прав граждан фирмами, занятыми в туристском бизнесе, нанимателями и посредниками в трудоустройстве российских граждан за рубежом, нередко приводит к трагическим исходам, порождает рецидивы работорговли, насилия, другие вопиющие формы попрания прав человека.
Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны обеспечивать меры по защите российских граждан и оказывать им покровительство в порядке, определяемом ее законодательством и международными договорами.
Но не всё идёт так гладко. Поступают жалобы в отдельных случаях на недопустимо халатное отношение должностных лиц консульств к запросам соотечественников — граждан России, проживающих или временно пребывающих на территории иностранных государств. На Третьем Конгрессе соотечественников приводились примеры того, как на Кубе, в Болгарии и в ряде других стран постоянно проживают сотни и тысячи наших соотечественниц, в своё время вышедших туда замуж. Они до сих пор считают себя гражданами России, поскольку проживают с советскими паспортами и не получали гражданства государства проживания. Однако в настоящее время и они сами, и их дети, и их внуки по действующему законодательству остаются без российского гражданства.
В научно – исследовательской работе анализируются законодательные акты, социологические исследования, а также практика реализации программ в деле поддержки российских соотечественников за рубежом в вопросах русского языка и образования на русском языке. Обобщены результаты научных исследований, материалы периодической печати, научно-практических семинаров и конференций, статистическая информация по социальным и культурно — гуманитарным проблемам соотечественников за рубежом.
В исследовании сформулированы предложения и рекомендации, направленные на совершенствование деятельности органов государственной власти Российской Федерации, в области защиты прав соотечественников, российских граждан, проживающих за рубежом и укреплению международного сотрудничества.
Приведены рекомендации «круглого стола»на тему: «О развитии двойного гражданства и положении граждан Российской Федерации, постоянно проживающих и временно пребывающих за рубежом», проведённого 5 апреля 2010 года в Государственной Думе Комитетом по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, по инициативе депутата Госдумы, заместителя председателя Комитета К.Ф.Затулина.
В ряде выступлений участников «круглого стола» подчеркивалось, что нарушение прав и свобод российских граждан, проживающих за рубежом, является нарушением прав человека по национальному признаку и несёт угрозу национальным интересам России, порождая межнациональные конфликты и сепаратистские тенденции. В то же время эффективное решение наиболее острых и масштабных проблем российских соотечественников, в том числе и граждан России, проживающих за рубежом, составляет важное условие для формирования вдоль российских рубежей надежного пояса добрососедства и сотрудничества. А значит проблемы соотечественников, в том числе и российских граждан, проживающих за рубежом, должны быть значимым фактором в формировании политики России в отношении государств — участников СНГ и Прибалтики с целью влияния на внутриполитическую ситуацию в каждой из этих стран.
В этом смысле особое звучание приобретает реализация соотечественниками основных прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции России и принятого недавно в новой редакции Федерального Закона «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом», по которому государственная политика России в отношении соотечественников за рубежом ставится на новые правовые, исторические, политические, культурные и моральные основания.
