(на примере Республики Армения)

В качестве формы правления полупрезидентализм был крайне малораспространен еще два десятка лет назад. Многие исследователи разделяют точку зрения, что он существовал в Веймарской республике и по-прежнему функционирует в Пятой французской республике, Финляндии, Шри-Ланке, Португалии, некоторые добавляют к этому списку Австрию, Исландию и Ирландию[2]. Начиная с 90-ых годов прошлого столетия, когда ряд стран бывшего Советского Союза и Восточной Европы влились в «волну демократизации», часть из них адаптировала полупрезидентские нормы, закрепив их конституционно. Р.Элджи приводит более сорока стран мира с полупрезидентской формой правления, в том числе семнадцать из них — на пост-советском пространстве.[3] В их числе — Армения, Российская Федерация, Украина, Польша, Румыния, Литва и ряд других. В рамках данной работы будет проанализировано становление, развитие и эволюция полупрезидентализма в Армении, этапы его развития, а также содержание предложенных конституционных альтернатив в процессе институционального дизайна в республике.

Проблема адаптации той или иной формы правления, определяющей порядок формирования макроинститутов власти и характер взаимоотношений исполнительной и законодательной властей, характеризовала политический дискурс практических всех пост-советских политий, в особенности в начале 90-ых годов. В ряде из них проблема по-прежнему не нашла своего окончательного решения, некоторые из стран перманентно изменяли свои основные законы либо находятся в постоянном процессе мобилизации элит и общества по обсуждению альтернатив. Возможные альтернативы в рамках дискурса элементов институционального дизайна носят достаточно ограниченный характер, по сути ограничиваясь парламентской, президентской либо полупрезидентской альтернативами[4]. Именно последнюю модель предпочли многие из стран на пост-советском пространстве. В своей работе, посвященной полупрезидентализму М.Дюверже характеризует его, как определенную систему, в рамках которой конституционно закреплены следующие основные элементы системы: во-первых, президент республики избран на основе всеобщего голосования, во-вторых, он является обладателем достаточно широких властных полномочий, и, в–третьих, в противовес ему существует премьер-министр и министры, обладающие исполнительной властью, сохраняющие свои полномочия до тех пор пока парламент не выкажет своей оппозиции, т.е. не выразит вотум недоверия правительству[5]. В рамках идеальной модели полпрезидентализма, можно выделить различные подтипы, позволяющие с определенной долей вероятности предсказать доминацию одного из акторов: президента, премьера либо парламента.

Концепция М. Дюверже неоднократно подвергалась критике либо отвергалась вовсе,[6] и хотя она доказала свою жизнеспособность, на наш взгляд существует неоходимость переформулировать определение либо сформулировать критерии полупрезидентализма более точно. Полупрезидентской можно считать форму республиканского правления, при которой всенародно избранный на определенный срок глава государства обладает властными полномочиями по назначению кабинета и его главы, обладает полномочиями по роспуску парламента, и полномочиями в сфере законотворчества (включая право вето). Кабинет, в свою очередь, является и субъектом парламентского доверия. Подобная дефиниция допускает конструирование двух основных моделей взаимоотношений президента и парламента и различные ролевые характеристики премьер-министра. В рамках данных базовых моделей основными факторами являются характер парламентского большинства и его отношение с президентом. Последний, при наличии поддержки в законодательном органе способен сформировать в определенном смысле «техническое» правительство, полностью подчиненное политической воле президента, превращая его, по определению Дюверже, в «абсолютного монарха». С другой стороны, при наличии значительной оппозиции президенту в парламенте, последний способен выдвинуть альтернативную кандидатуру премьера, при этом последний, обладая поддержкой парламанта способен создать ситуацию постоянной конфронтации с президентом, являя собой потенциальную угрозу и в качестве потенциального соперника на последующих выборах. В дополнение к двум базовым моделям полупрезидентализма, можно сконструировать модели с учетом дополнительных критериев, характеризующих как парламентское большинство (в континуме от абсолютного большинства до формирования большой (grand) коалиции), так и характер либо тип партийной системы. Все это все более и более усложняет анализ полупрезидентской системы, однако, по – прежнему позволяет осуществлять видение политических реалий именно в рамках данной системы, допускающей ее функционирование в достаточно широких ситуативных рамках, не теряя при этом своей сущности.

В Армении проблема адаптации определенной модели, определяющей характер взаимоотношений ветвей власти впервые была затронута спустя три месяца после принятия Декларации о независимости Армении в августе 1990 г.. В начале ноября парламентом была создана конституционная комиссия, состоящая из двадцати членов, во главе с председателем Верховного Совета Л.Тер-Пертросяном. Однако прошло почти два года до первого заседания комиссии в октябре 1992. К этому времени политическая система республики уже была подвергнута значительным изменениям. В июне 1991 года было принято решение о введении поста президента республики, выборы которого состоялись 16 октября 1991 года и привели к безоговорочной победе Л.Тер-Петросяна, набравшего более 83% голосов избирателей. Однако перманентной проблемой в рамках политического дискурса в этот период был вопрос о полномочиях президента и характере его взаимоотношений с парламентом и правительством. Летом 1991 года сформировались два противоборствующих лагеря: сторонников сильного президентства и поборников приоритета парламента во взаимоотношениях ветвей власти. Обе стороны приводили свои аргументы в поддержку определенной модели. Так, стронники парламентаризма в первую очередь указывали на его больший демократизм, позволяющий избежать концентрации власти в руках одного человека. Они также акцентировали внимание и на тот факт, что Армения уже имела опыт парламентаризма, как в период существования Первой республики (1918 – 1920 гг.), так в в советский период. Еще одним доводом в аргументации являлось положительное влияние парламентаризма вкупе с пропорциональной избирательной системой на процесс формирования политических партий и на их институционализацию в рамках парламентаризма; в то же время подчеркивалось, что влияние президентализма на институционализацию партий скорее негативно, нежели позитивно. В свою очередь сторонники сильной президентской власти использовали в политических баталиях определенные контр-аргументы. В частности отмечалось, что при наличие непрофессионального парламента и отсутствии партий либо их слабости, политическая система находится всего в шаге от того, чтобы погрязнуть в политическом хаосе, от которого до диктатуры лишь один шаг. Подвергалась критике и историческая аргументация в пользу парламентаризма, ибо первая республика завершила свое существование ввергнув Армению в хаос и разруху, а в рамках так называемой второй – советской республики — реальная власть отнюдь не находилась в руках парламента, а была сконцентрирована в руках партийной бюрократии и номенклатуры, а зачастую попросту первого секретаря ЦК. Таким образом, заключали сторонники сильного президентства, существуют исторические же предпосылки и традиции для концентрации власти в руках президента. Не менее важен, на взгляд сторонников президентализма, был и общеполитический трансформационный контекст, в рамках которого предстоял демонтаж существовавщей политической и экономической системы и переход к рынку и созданию конкурентной политической системе, при этом ситуация осложнялась неразрешенным конфликтом в Арцахе и экономической блокадой, в которой находилась страна. В итоге, констатировали они, в условиях наличия непрофессионального многоголосого парламента, неспособного принять адекватное решение в сжатые сроки, как того могла потребовать ситуация, необходимо формирование системы с единым центром принятия решений, способным быстро реагировать на изменение ситуации и принимать на себя ответственность за их осуществление, т.е. необходимо создание сильного президентства и подчиненной ему вертикали власти. Именно последняя позиция и возобладала в ходе парламентских прений в процессе обсуждения законов о президенте и о Верховном Совете РА и именно после их принятия Армения сделала первый шаг в процессе формирования полупрезидентской системы.

Согласно принятым в августе – ноябре 1991 года законодательным актам, президент републики должен был быть избран всеобщим голосованием в рамках мажоритарной избирательной системы на пятилетний срок (с правом переизбрания). Он являлся главой государства и исполнительной власти. Президент назначал премьер-министра и обладал полномочиями по его смещению. По предложению премьера президент республики назначал членов кабинета министров. Последние также являлись субъектами парламентского доверия. В рамках новосозданной системы значительные изменения претерпел и законотворческий процесс. Законодательные акты могли быть приняты парламентом большинством от общего числа депутатов, хотя некоторые из них требовали квалифицированного большинства в две трети, включая конституционные поправки, отзыв председателя парламента, его заместителей и секретаря. Подобное большинство было необходимо и для выражения вотума недоверия правительству. Законопроекты, принятые парламентом должны были быть представлены президенту, имевшему право как подписать его в течение двух недель, так и наложить вето, отклонить, либо вернуть в легислатуру со своими предложениеми либо рекомендациями. Законодатели простым большинством могли согласиться с предложениями президента либо вновь принять законопроект в своей редакции квалифицированным большинством голосов. В последнем случае президент должен был подписать закон в пятидневный срок. Таким образом сформировавшаяся к концу 1991 года система с полным правом может быть охарактеризована в качестве полупрезидентской, при этом избранный президент, с учетом наличия в Верховном Советве постоянного пропрезидентского большинства, обладал практически неограниченными полномочиями по назначению должностых лиц и их смещению (включая премьера и членов кабинета) и подчиненным ему процесом законотворческой деятельности, в особенности с учетом того, что ему в дальнейшем были делегированы определенные полномочия в данной сфере самим парламентом, что по мнению оппозиции и ряда юристов противоречило действовавшему законодательству.

После принятия законов, регламентировавших деятельность президента и парламента, процесс создания Конституции вступил в новую стадию – необходимо было создать новый основной закон с учетом сложившихся реалий. Конституционная комиссия в период между октябрем 1992 г. и маем 1995 г. провела 109 заседаний.[7] При этом помимо проекта разработанного и вынесенного для обсуждения в самой комиссии и проектом, представленного в президентскую администрацию Г.Хачатряном, в средствах массовой информации были опубликованы и другие альтернативные проекты Конституции, в частнсти, разработанные Христьанско-Демократическим Союзом Армении, Армянской Революционной Федерацией – Дашнакцуцюн (АРФД) и партией Рамкавар-Азатакан. По-прежнему основным источником вызывавшим противоречия и разногласия являлся институт президента и полномочия главы государства. В то время, как проект, разработанный в самой конституционной комиссии наделял президента весьма значительными полномочиями, большинство альтернатив сводило его роль к чисто символическому предствительству. Так проект АРФД предлагал передать права по формированию правительства парламенту и ввести косвенные выборы президента коллективным органом, куда бы входили члены парламента, правительства и Конституционного суда. Более сбалансированный вариант предлагался в проекте партии Рамкавар-Азатакан, согласно которому президент, избранный всеобщим голосованиям на четыре года, обладал правом представления парламенту кандидатуры премьера и назначения членов правительства по предложению премьера и с согласия парламента. Президент также обладал правом роспуска парламента в определенных, прописанных в законодательстве случаях. В целом в период с 1992 по май 1995 года, сформировалось два основных лагеря – с одной стороны как в рамках парламента, так и в рамках конституционной комиссии, существовало пропрезидентское большинство, поддерживавшее проект Конституции, где по–прежнему основным актором на политической сцене являлся бы президент, обладавший полномочиями в области формирования исполнительной и судебной властей и значительными полномочиями в сфере законотворчества, а с другой — сформировалась коалиция меньшинства, состоящая из шести партий, предложившая на рассмотрение Конституционной комиссии свой проект, артикулировавший расширение полномочий парламента и правительства и в целом – привнесение баланса во взаимоотношения ветвей власти. В марте — апреле 1994 года в ходе заключительного обсуждения предложенных альтернатив, конституционная комиссия, приняв за основу ею же разработанный проект, предложила последний на рассмотрение парламента. Последний мог принять новую Конституцию кваифицированным большинством, однако принятый парламентом 27 марта 1995 года Конституционный закон, определил новый порядок принятия Конституции – проект одобренный парламентом двумя третями голосов должен был быть вынесен на всенародный референдум. После недолгого обсуждения в Верховном Совете и принятия предложеннного комиссией проекта, 5 июля 1995 года состоялся всенродный референдум по принятию Конституции Армении. Несмотря на многочисленные утверждения о нелегитимности его итогов со стороны оппозиции и ряда наблюдателей, по итогам референдума был принят новый Основной закон, просуществоваший в редакции 1995 года в течение десяти лет — до ноября 2005 года.

Основной закон 1995 года, несмотря на провозглашенный принцип разделения властей, создавал конституционно закрепленные условия для преобладания президента в политической системе Армении, более того поставил его в определенной мере над нею, в качестве актора, обеспечивающего соблюдение Конституции и нормальное функционирования ветвей власти. Формально Армения по-прежнему могла считаться полупрезидентской республикой, однако политические реалии, в особенности в период с 1995 по конец 1997 гг.. скорее можно описать в терминах супер-, нежели полу- президентализма, с исполнительной, законодательной и судебной властями полностью подчиненными президенту и отсутствием горизонтальной подотчетности последнего. Однако действовавшая Конституции не исключала возможности перераспределения ролей в следствие изменения формального расклада политических сил либо неформальных отношений в рамках политической элиты. Именно это и произошло в конце 1997 – начале 1998 гг. — в феврале 1998 года изменился расклад сил в парламенте Армении – квазиблок Республика потерял свое большинство в результате перехода в «ночь чудес» порядка сорока законодателей в депутатскую группу Еркрапа. Потеря большинства в парламенте скорее послужила поводом для дальнейшей отставки президента, реальная же причина заключалась в расколе в рамках правящей элиты, в том числе и по проблеме Карабаха и способу урегулирования Карабахского конфликта. Потеряв поддержку премьера, парламентского большинства и руководителей силовых ведомств, президент Л. Тер-Петросян был вынужден уйти в отставку, а исполняющим обязанности, в условиях, когда об отставке заявил и спикер Национального Собрания, стал премьер-министр Р.Кочарян[8].

Будучи кандидатом в президенты, Р. Кочарян в качестве одного из основных элементов своей предвыборной кампании использовал призыв к изменению Конституции Армении и после своего избрания в мае 1998 года он своим указом создает комиссию по подготовке конституционной реформы. На первоначальном этапе в Комиссию на паритетных началах были включены как профессиональные юристы, так и представители различных партий, предстваленных в парламенте, позднее же, сократив свой состав вдвое – до шестнадцати человек — последняя была полностью составлена из юристов, по большей части, специалистов в области конституционного и государственного права. Комиссия работала в тесном сотрудничестве с Венецианской комиссией ПАСЕ и к 2001 году представила на рассмотрение парламента проект новой конституции, вернее ее новой редакции.

Представленный проект в первую очередь должен был гарантировать баланс во взаимоотношениях ветвей власти, более четко определив полномочия президента, и гарантировав независимость судебной власти, а также предоставив большую независимость действий премьер-министра и членов кабинета и большую независимость парламента, способствуя его институционализации. В то же время, в соответствие с достигнутой договоренностью между руководством Конституционной комиссии и Венецианской комиссией, изменения не должны были повлиять на полупрезидентский характер системы, поскольку полупрезидентализм, в целом, позволял избежать серьезных политических кризисов либо преодолеть их в рамках системы, как это произошло после октбрьских событий 1999 года, когда в результате террористического акта в здании парламента были расстреляны спикер, его заместители, премьер –министр и ряд других высокопоставленных представителей власти.

Среди иных проблем, которые призвана была решить новая конституция, были процесс назначения премьера и кабинета и их утверждение парламентом, а также вопрос о досрочном роспуске парламента, вернее, четком регулировании возможности роспуска НС РА. В целом предполагалось предоставить парламенту больше полномочий в процессе формирования кабинета, в частности допускалось, что в случае, если президент не назначал премьера, либо программа деятельности правительства не была одобрена парламентом, последний был уполномочен предствить свою кандидатуру главы правительства и утвердить его двумя третями голосов. Таким образом институционально и законодательно закреплялась возможнисть фомирования кабинета со стороны парламентского большинства, в отличие от ранее существовавших норм, когда лишь от (доброй) воли президента зависело возможное назначение в качестве главы кабинета, лица, поддерживаемого парламентом. По сути предложенные поправки позволили парламентариям не просто отвергнуть либо одобрить предложения президента, но занять более активную позицию и играть более активную роль в процессе формирования правительства[9]. Последнее также становиось более независимым в своих действиях, так согласно предложенным поправкам, правительству уже не требовалось контрсигнатуры президента всех решений правительства, хотя глава государства и мог приостановить решение исполнительной власти, обратившись в Конституционный суд с требованием предствить решение о констуционности постановления правительства.

Наконец, проект конституции более четко регламентировал досрочный роспуск парламента. В версии 1995 года, легилатура могла быть распущена президентом после консультаций с премьером и спикером палаты. Если не принимать во внимание наличие временных ограничений – парламент не мог быть распущен в первый год после избрания и в последние шесть месяцев исполнения президентом своих полномочий – то по сути не было никаких иных ограничений, не позволявших бы президенту использовать данные полномочия. Предложенные изменения были направлены на кларификацию условий и причин роспуска парламента и очертили весьма конкретные обстоятельства, при которых президент мог бы воспользоваться правом досрочного роспуска НС РА.

В целом, проект был достаточно позитивным в плане демократизации институциолаьного дизайна и обеспечения горизонтальной подотчетности ветвей власти. После обсуждения в парламенте в мае 2003 года, проект был вынесен на референдум, однако не получив необходимого большинства голосов, он не был принят. Парадокс заключался в том, что не смотря на позитивные изменения в новой редакции конституции, ни одна из сторон не была удовлетворена предложенными конституционными поправками, в особенности после внесения изменений в проект конститции в результате парламентского обсуждения. Проект не удовлетворял ни оппозицию, считавшей новую редакцию полумерами, ни правящие силы, не желавших смириться с определенным усечением полномочий президента.

После провала референдума 2003 года партии, победившие в ходе одновременно проводимых парламентских выборов и сформировавшие правящую коалицию,[10] провозгласили в качестве одного из приоритетов разработку нового проекта основного закона и проведение референдума по внесению изменений в конституцию. На данном этапе процесса конституционного редизайна была создана временная парламентская комиссия по евроинтеграции, которая должна была в том числе и обеспечить выполнение обязанностей, в области законодательства, взятых Арменией в процессе вхождения в Совет Европы. В состав комиссии, возглавляемой вице спикером республиканцем Т.Торосяном, были включены представители всех партий, предстваленных в парламенте, однако предствители оппозиции бойкотировали ее работу[11]. По истечение года после выборов, в августе 2004 комиссия представила на рассмотрение парламента новый проект поправок к Конституции. Одновременно свои проекты представили один из лидеров объединенной оппозиции А.Садоян и представители созданной незадолго до выборов и преодолевшей пятипроцентный барьер, необходимый для представлительства в парламенте Объединенная трудовая партия. Однако данные проекты не были поддержаны большинством законодателей и в ходе парламентских прений, имевших место весной 2005 года, для дальнейшего рассмотрения был принят проект, разработанный коалицией в рамках работы парламентской комиссии. Первоначальная версия проекта коалиции, принятая в первом чтении НС РА вызвала весьма негативную реакцию со стороны Венецианской комиссии, представитель которой выразил свое глубокое неудовлетворение. В пресс-релизе комиссии от 27 мая 2005 года были высказаны рекомендации по пересмотру проекта ко времени второго чтения, в частности представив изменения, направленные на обеспечение баланса во взаимоотношениях между президентом и парламентом, усилив роль последнего, и предоставив больше независимости судебной власти. Согласование проекта с Венецианской комиссией продолжалось в течение всего лета 2005 года, при этом дополнительно подчеркивалось, что Армения не может позволить провал референдума по внесению изменений в конституцию во вторй раз. Измененный проект поправок к конституции был вновь представлен на обсуждение в авгисте – сентябре 2005 и в итоге был принят 90 голосами «за» в третьем чтении, состоявшемся 28 сентября. При этом оппозиция бойкотировала голосование, обвиняя правящие силы в нелигитимности, и, заявляя, что оппозиция будет вести кампанию против принятия поправок к конституции на референдуме.

4 октября 2005 года президент Кочарян подписал указ, назначив проведение конституционного референдума на 27 ноября того же года. Правящая коалиция учла опыт 2003 года, когда население не было ни знакомо с содержанием поправок, ни заинтересовано в участии в референдуме, и как заявил спикер парамента А.Багдасарян, для принятия поправок к Конституции, в первую очередь было необходимо преодолеть всеобщую апатию и развернуть кампанию по агитации и разъяснить значимость изменений. Для координации работы был создан специальный штаб во главе с членом Оринац Еркир и председателем парламентской комиссии по обороне, национальной безопасности и внутренним делам М.Шахгельдяном. К кампании в поддрежку поправок присоединились 24 различные политические партии и депутатская группа Народный депутат. Единственное, кто открыто заявил о своем несогласии и непринятии поправок, а в дальнейшем и о бойкоте референдума и выведении своих членов из состава избирательных комиссий были две основные парламентские оппозиционные силы – блок Справедливость и партия Национальное согласие. Согласно официальным результатам референдума, состоявшегося 27 ноября, из 2 317 462 зарегистрированных избирателей в референдуме приняло участие 1 514 307 и 1 411 711 высказалось за принятие поправок, тем самым, необходимое число голосов – более половины участников и более трети от всего числа избирателей – высказалось за изменение Конституции. Оппозиционные силы заявили о том, что результаты референдума сфальсифицированы, а представленные ЦИК данные завышены, заявля, что в референдуме участвовало не более 16 — 20 процентов граждан. Данное заявление в определенной мере было поддержано и небольшой группой международных наблюдателей, также отметивших, что «чрезвычайная низкая электоральная активность не соответствовала выским цифрам, которые были представлены избирательными комиссиями.» Однако, в целом как было отмечено, результаты референдума отражали свободную волю участников референдума (those who voted).

Таким образом референдум 27 ноября завершил процесс конституционных изменений, начавшийся в 1998 году. Большинство поправок к Конституции должно войти в силу с 2007 – 2008 гг.. Наиболее существенные из них касаются полномочий президента, правительства и парламента, чей срок полномочий был увеличен с 4 до 5 лет. Согласно поправкам, парламент сможет играть более заметную роль в процссе формирования правительства. Согласно новой редакции конституции, при назначении премьера, президент обязан выдвинуть в качестве кандидата, лицо, обладающее поддержкой большинства депутатов. По сути изменения конституионно закрепили положение дел, сложившееся на практике после 1998 года, когда президент назначал в качестве премьера представителя парламентского большинства. Одновременно президент лишился права снятия с должности премьера, сделав его единственно субъектом парламентского доверия. Президент также лишилса полномочий роспуска парламента, за исключением случаев, четко прописанных в Конституции, а не просто после «консультаций» с премьером и спикером. Новая редакция также более четко регламентирует взаимоотношения президента и правительства и его главы, который ныне является главой исполнительной власти. В дополнение согласно новой редакции, решения правительства, чья структура будет определяться парламентом, уже не требуют контрсигнатуры президента, однако последний обладает полномочиями по приостановлению решений и обращению в Конституционный суд для рассмотрения вопроса о соответствии Конституции постановлений правительства либо премьера.

Таким образом, после принятия поправок к Конституции, полупрезидентская система, в Армении в целом претерпела существенные изменения, однако при этом предпринята попытка создания более сбалансрованной системы взаимоотношений между президентом, парламентом и правительством и создания большей горизонтальной подотчетности ветвей власти с более артикулированной системой сдержек и противовесов и большей независимостью деятельности парламента, правительства и судебной власти. При этом сохранив достаточный вес в качестве политического актора, роль президента несколько снижена, вернее она стала несколько более сбалансирована возможностями и полномочиями парламента и правитлеьтва.

Однако вопрос, остающийся по прежнему открытым, заключается в том, смогут ли политические акторы воспользоваться предоставленными конституционными и институциональными гарантиями независимости, либо в системе по-прежнему будут превалировать элементы гибридного режима с большой долей элементов делегативной демократии.