На этот вопрос отвечали участники конференции, прошедшей 9 декабря в Институте демографических исследований РАН.
На этот вопрос 9 декабря 2020 года отвечали участники Международной научно-практической конференции “Иммиграционная амнистия как механизм решения демографических проблем России”, посвященной памяти Лидии Ивановны Графовой, в Институте демографических исследований РАН. В работе конференции приняли участие ученые, эксперты, миграционные юристы из регионов России и из-за рубежа (Казахстана, США, Венгрии), правозащитники, депутат Гослумы К.Ф.Затулин, начальник ГУВМ МВД России В.Л.Казакова и несколько сотрудников этого ведомства. Видеозапись конференции размещена на сайте Форума переселенческих организаций.
Ниже публикуем выдержки из стенограммы и тексты некоторых выступлений.
Международная научно-практической конференция
«Иммиграционная амнистия как механизм решения демографических проблем России» , 9 декабря 2020 года, Институт демографических исследований РАН
Выдержки из Стенограммы
Открытие конференции
Рагозина Г.П.: Дорогие друзья, мы начали сегодняшнюю встречу с гимна переселенцев. Потому что с него всегда начинаются все знаменательные события Форума. Гимн написала переселенка из Алма-Аты Олимпиада Игнатенко. Исполняет его всегда наша форумская Зыкина – Людмила Бабушкина.
Лидия Ивановна считала, что слова гимна растопят черствые души чиновников. Эти дни я много думала, что бы сказала Лидия Ивановна сегодня. Она, несомненно, поручила бы мне начать, она любила меня называть замом, хотя у нас не предусмотрен зам. по Уставу. Я была просто ее помощником.
Она бы сказала, что сегодня собрались члены Форума, его партнеры, ученые, правозащитники, представители власти, лидеры молодых переселенческих объединений в интернет-сообществе, а их уже сотни. И то, что вы сегодня подключились, это большая поддержка нам, оставшимся без нашего лидера.
Участники конференции представляют многие регионы России – от Дальнего Востока до Калининграда. Крыма и Санкт-Петербурга, ну, конечно, Москвы, ЦФО. Часть из них подключится после обеда на тот блок, который их больше всего интересует, потому что это участники программы. А сейчас они просто на работе. Они не могут покинуть работу и вступить в нашу конференцию.
В эти дни к нам в Форум идет с разных уголков планеты много соболезнований, предложений о помощи. От ученых и СМИ, от НКО, и, конечно же, от самих переселенцев. Эти письма мы обязательно соберем в книгу о Лидии Ивановне, которую форумцы обязуются издать.
Лидия Ивановна сегодня обязательно поблагодарила бы Институт СНГ и лично Александру Викторовну Докучаеву, как основного партнера во всех проектах форума – главного эксперта нашего проекта, под руководством которого в проекте работают 6 юристов. Именно они готовят все аналитические материалы по правоприменительной практике, предложения по изменениям миграционного законодательства, оказывают неоценимую правовую помощь тысячам переселенцев и особенно «нелегалам поневоле» по всей стране.
Лидия Ивановна поблагодарила бы ученых – партнеров Форума, а это светила в нашей стране и за рубежом, в первую очередь — в области демографической политики. Она верила, что мигранты – благо для России, это лозунг нашего Форума. Особенно бы она поблагодарила, конечно, многоуважаемого Сергея Васильевича Рязанцева, Ольгу Дмитриевну Воробьеву. Именно в этом институте собирались все неравнодушные люди на конференцию по национальной безопасности России в миграции. Институт предоставил и сегодня нам возможность собраться на такую очень важную для десятков тысяч мигрантов конференцию.
Лидия Ивановна обязательно бы сказала несколько слов о проекте Форума «Право на Родину». Она всегда придумывала названия, чтобы они били в цель, «Право на Родину», «Полюби соотечественника, Родина!», «В защиту понаехавших». Анонс проекта мы тоже вам разослали, чтобы напомнить, что нам еще предстоит сделать в течение этого года. Я только скажу три слова, для нее это было важно: репатриация – это программа добровольного переселения, возвращение на родину; иммиграционная амнистия, она не любила это слово, это помощь тем, кто уже много-много лет в России живет без правового статуса. И, конечно, Дальний Восток. Это была ее любовь, это была ее боль, и она очень много делала, пыталась помочь тем, кто туда переезжает. У нас такая была амбициозная цель – создать особый миграционных режим для Дальнего Востока, предложить, я имею в виду, конечно.
Это всего скорее помощь для тех переселенцев, которые хотят жить в России, также как живут в России россияне — в полных правах.
Завтра во всем мире будет праздноваться День прав человека. Возможно, в этот день Президент Российской Федерации наградит Лидию Ивановну какой-нибудь наградой, это было бы достойно. Но у нее есть орден «Андрея Первозванного» и всего скорее, наверное, это не произойдет. Но лучшей наградой завтра будет народная память. Мы ждали в день ухода, что во всех СМИ, на ведущих каналах страны появится сообщение о том, что ее не стало. Но шли веселые передачи, которые не достойны этих каналов, а о ней не было сказано ни слова. Мы подумали, что, наверное, не сделали это потому что тогда прощаться бы с ней пришли тысячи людей, и тот храм на ведущей площади Москвы, был бы окружен этими людьми, которые принесли туда цветы и как мы говорим между собой, капали бы свою слезинку на ее гроб.
Журналисты проявили в тяжелые дни большую солидарность. Лично редактор «Российской газеты» контролировал, чтобы Лидию Ивановну похоронили достойно. Мэрия Москвы подключалась мгновенно, если где-то возникали проблемы. Прощались с ней в ее любимом храме, и последние слова напутствия говорил ее любимый наставник.
Сегодня Лидия Ивановна все-таки сказала бы, что главная задача проекта Форума должна реализоваться, проект должен жить. Конечно, первые дни было желание все закрыть, потому что нет ее, значит, нет нас. Наверное, она бы это просто не позволила и проект мы обязаны будем довести до конца в течение года. Тем более год будет важный. Будет изменяться полностью миграционное законодательство к 22-му году, над, чем сейчас усиленно работает и ГУВМ, и мы им как можем, помогаем.
Она снимала в свое время начальников миграционных служб, потом жалела, говорила: зачем мы Регент сняли? Почему Ромодановского сняли, с которым она дружила, носила килограммы человеческой боли в своей сумке, потом расстались. Но самое большое взаимопонимание у нее сложилось, конечно, с Ольгой Евгеньевной Кирилловой, Валентиной Львовной Казаковой. Одну она считала душой миграции- Кириллову, а вторую- мозгом в работе с мигрантами. И поэтому, конечно, Форум очень большую надежду возлагал на двух этих сильных женщин-генералов.
Именно в последние годы при поддержке Администрации Президента и СПЧ удалось сдвинуть с места неповоротливое, противоречивое, иногда жестокое миграционное законодательство в сторону его гуманизации. Она все время говорила: «Гуманизация», «Гуманность». Уже сейчас люди благодарны за все изменения, которые уже произошли и верят, что новое готовящееся законодательство будет достойным для России.
Конечно, всех интересует дальнейшая судьба Форума. Но мы сейчас уже поняли. Он не умрёт. Потому что это в первую очередь объединение мигрантов и их организаций. Просто Форум будет в ином виде. Скорее всего будет виртуальным вокруг сайта форума.
Будет ли Форум существовать, как юридическое лицо, решат его старейшины на конференции, которую мы проведем не позднее ноября следующего года. Каждый из них достоин возглавить Форум. Но все понимают, что Лидию Ивановну заменить нельзя, душой всегда будет она.
Что я хочу еще сказать в окончание своего выступления? Понимая, что лучше, чтобы лидер, был в Москве , в сердце нашей Родины, и он мог представлять интересы нашей организации во всех структурах, Лидия Ивановна видела своим преемником в проекте Евгения Александровича Боброва, и Форума, и проекта. И все мы его очень хорошо много лет знаем. В прошлом это наш юрист, человек, который еще много-много лет назад написал первый законопроект о репатриации, но, к сожалению, нас не услышали и этот законопроект не проходил и не ставился даже.
Евгений много лет занимался миграцией в СПЧ и благодаря, конечно же, Федотову, возглавляющему СПЧ, удалось на такой серьезной площадке, с привлечением всех заинтересованных лиц провести наши самые значимые по проекту мероприятия.
Евгений, конечно, разочаровался в правозащитной деятельности в сфере миграции, как разочаровалась в последнее время Лидия Ивановна, которая уже писать перестала статьи, перепоручила их журналистам. Потому что каждый из них понял, что, наверное, уже не пробить эту непробиваемую стену. Но она пробита. Поэтому Евгений, сейчасподставляет свое плечо Форуму и дает согласие руководить Проектом Форума . И наш исполком единодушно поддержал его кандидатуру на руководителя проекта. А возглавит ли он сам Форум, он пока думает еще. Потому что он считает, что есть в Форуме много достойных людей из лидеров старых, которые тоже это могут сделать.
Поэтому сегодня мы здесь, и Александра Викторовна Докучаева, которая стала за эти годы близкой подругой Лидии Ивановны, и я, для которой потерять ее, это все равно, что вырвать кусочек сердца, и Евгений Александрович.
Я передаю слово ведущим нашей конференции Рязанцеву и Докучаевой.
Рязанцев С.В.: Спасибо, Галина Петровна. Уважаемые коллеги, мы тогда следуем повестки нашего мероприятия. Программа была разослана участникам конференции. Судя по нашей программе, как я понимаю, мы должны предоставить слово, в отсутствии Константина Федоровича Затулина, Валентине Львовне Казаковой, начальнику Главного управления по вопросам миграции МВД России. Валентина Львовна на связи.
Казакова В.Л.: Добрый день, уважаемые коллеги. Безусловно, сегодняшнее заседание Форума, сегодняшний Форум не может не вспомнить Лидию Ивановну, и вообще, наверное, все сегодняшние мероприятия будут проходить тонкой нитью, она будет с нами присутствовать.
Это, конечно, утрата для организации, для переселенцев, для нас. Потому что Лидия Ивановна – это необыкновенный замечательный человек, который пропускала боль через свое сердце, боль каждого соотечественника, каждого переселенца, каждого человека, который к ней обращался через себя. Может быть, она была где-то наивна в своих посылах, но самое главное, что все, что она делала – это шло через сердце. Безусловно, нам не будет хватать ее критики, такой материнской критики и того человеческого отношения, которое она всегда проявляла и в отношении с нами.
Иногда она обижалась, и правильно, когда она на нас обижалась. К сожалению, чиновники, вот сегодня звучало это слово, холодное слово «чиновники», несмотря на то, что мы стараемся также помогать людям, но наши какие-то административные вот эти все функции, которые мы выполняем, иногда вот эта самая человечность где-то закрывает, перекрывает. Это, безусловно, неправильно.
Благодаря Лидии Ивановне все те законопроекты, которые были изданы в последние два года, это, безусловно, ее труд, ее участие в каждом этом законопроекте, и те идеи, которые она высказывала, нашли отражение именно в тех законах, которые сегодня мы реализуем. Это упрощение процедур получения вида на жительства соотечественниками, которые имеют близких родственников, это изъятие ступеньки получения РВП, мне кажется, все восприняли с большим облегчением и то количество, которое обращается к нам, тому является ярким подтверждением. Возможность получения гражданства нашими ближайшими соотечественниками — гражданами Украины, Казахстана, минуя бюрократические процедуры, это тоже заслуга Лидии Ивановны и бесконечное ее вот это направление к нам вот этих инициатив, поддержанных, безусловно, всеми вами. Но она умела это делать, очень правильно, очень мягко, очень по-отечески, но с большим напором. Вот этот напор, который сочетала она в себе, к сожалению, присущ не всем правозащитникам. В нашем понятие Лидия Ивановна была образцовым правозащитником, которая умела в себе сочетать, еще раз повторюсь, сердечность к соотечественникам и лояльность к чиновникам. Она понимала, почему мы не можем многие вещи сделать в одну минуту.
И совершенно правильно сегодня, когда вспоминали, и во время ролика, говорила о том, что она правда не любила слово «амнистия». Потому что амнистия все-таки подразумевает под собой отмену какого-либо наказания в отношении того лица, которое априори виновно. В данной ситуации, когда мы говорим об упрощение, об урегулирование правового статуса, нельзя употреблять это слово «амнистия», потом что люди по своей сути, они не совершили ничего противоправного. Поэтому в отношении их слово «амнистия», конечно же неприменимо.
Как я уже говорила, что мы благодарны Лидии Ивановне за ее неравнодушие, но еще больше всего мы благодарны всем вам, в первую очередь ей и всем вам, за ту информацию, которую мы получали о работе наших регионов. Безусловно, мы оцениваем работу регионов по показателям, по тому, сколько они выявили незаконных мигрантов, а Лидия Ивановна давала нам информацию именно о человеческом отношении наших сотрудников к трудностям людей, которые обращаются в наши подразделения.
Наше подразделение, наверное, из всего Министерства Внутренних Дел характерно тем, и должно присуще те человеческие вещи, те человеческие традиции, которые заложены вообще в обществе.
Несмотря на то, что мы носим погоны, несмотря на то, что мы находимся в полицейском ведомстве, мы должны уметь в себе сочетать. И во всех наших указаниях, во всех наших поручениях, которые подписывает, и первый заместитель министр и министр Внутренних дел, всегда у нас это звучит красно строкой – внимательное отношение к тем лицам, которые к нам обращаются. Не всегда люди могут позволить себе в наш адрес какие-то высказывания, иногда оскорбительные высказывания. Сотрудники органов внутренних дел себе этого позволить не могут и должны найти те человеческие слова, которые найдут отклик в душе того гражданина, который к нам обращается.
Как я уже сказала, многие инициативы, которые уже нашли свое воплощение в виде реальных законов, были изданы благодаря Лидии Ивановны. Но то, что мы делаем сегодня, это разрабатываем концепцию проекта федерального закона «О правовом положение иностранных граждан», те все моменты, которые мы обсуждали с Лидией Ивановной, они также закладываются в данный законопроект. Надо сказать, что и сама концепция миграционной политики, которая в 18 году обновленная была утверждена Президентом и комплекс мероприятий по реализации Концепции, который утвержден был в мае, конечно, свидетельствует о том, что многие ваши предложения и инициативы, которые Лидия Ивановна продвигала, они нашли там отражение.
Лично я ей благодарна за многие уроки. Мы с ней много беседовали, когда была возможность. Я ей благодарна за те жизненные уроки, которые она исподволь, в общем-то, мне преподносила. Те видеомосты, которые мы начали с её участием в том числе, я полагаю, что мы их продолжим. Это было бы правильно и ради памяти Лидии Ивановны мы планируем их продолжать. Я думаю, эти видеомосты как раз и будут посвящены памяти Лидии Ивановны. Мы этот вопрос сейчас прорабатываем. Я думаю, что у нас это получится.
У меня просьба ко всем присутствующим, ко всем тем, кто нас слышит и ко всем участникам проекта в том числе, конечно, помнить о том, как работала Лидия Ивановна, и, наверное, лучшая память будет – продолжение Форума, продолжение всех проектов, их закрывать ни в коем случае нельзя, но те уроки, которые она всем нам преподнесла в своей деятельности, конечно, мы все их должны помнить. Поэтому большая просьба ко всем присутствующим продолжить эту линию работы, и не использовать ее имя ради каких-то непонятных вещей, а использовать имя Лидии Ивановны для благородных целей, для помощи мигрантов и безусловно, информировать нас о тех негативных явлениях, которые к сожалению, еще есть в работе наших подразделений. Наша площадка всегда открыта.
Конечно, роль личности в истории имеет место быть. Тяжело будет найти замену Лидии Ивановны. Но очень много достойных есть людей, которые работают и которые много сделали для помощи соотечественникам. Поэтому я думаю, что дело Лидии Ивановны будет жить. И как раз в этом наша с вами задача совместная состоит, чтобы это дело продолжить.
Большое всем спасибо. К сожалению, мне нужно на комиссию по вопросам гражданства в Администрацию Президента. И, поверьте, в Администрации Президента также относились с большим уважением к Лидии Ивановны. Александр Владимирович Горовой очень тепло относился к Лидии Ивановне, с ней тоже встречался и слышал ее. Поэтому вечная ей память, а наша задача – продолжить ее дело в том русле, в котором она его проводила.
Продолжит участие в Форуме мой заместитель Кирилл Олегович Адзинов. Поэтому если какие-то вопросы будут, он, безусловно, ответит на эти вопросы. Спасибо всем вам большое. До свидания.
Рязанцев С.В.: Спасибо большое Валентина Львовна за теплые слова и хорошее такое выступление, в котором, наверное, увязаны и научные подходы, и понимание миграционной политики России. И со стороны Института демографических исследований мы хотели бы тоже вам передать наш национальный демографический доклад, который мы здесь в аудитории в очном режиме, работа я в ограниченном формате, раздали всем участникам, и вам перешлем тоже официальным путем. Надеюсь, он тоже будет полезен в той повестке, о которой вы сегодня так профессионально говорили. Спасибо вам большое.
Казакова В.Л.: Спасибо большое. Наш проект, проект нашей концепции «Закон о правовом положение иностранных граждан», я думаю, в ближайшее время будет завершен. Мы движемся к завершению, мы направим в ваш адрес, в том числе. И, конечно, хотелось, чтобы ваши эксперты ознакомились. Мы в следующем году начинаем уже работу непосредственно над самим проектом закона, и мы будем очень благодарны всем заинтересованным коллегам, если будут направлены нам предложения для включения именно в этот закон.
Еще коротко, буквально несколько слов. Нам, уважаемые коллеги, предстоит большая совместная работа не только над законопроектом, данным, «О правовом положение иностранного гражданина», но у нас впереди, и работа над законопроектом «О гражданстве», законопроекте «Об основном документе гражданина Российской Федерации» и закона «Об убежище», который мы с вами уже давно отработали, но в виду вот этих изменений неправильно было бы его сейчас вносить в Правительство и запускать на уже момент реализации.
Поэтому огромная работа. И нам с вами надо, что называется, рука об руку все эти вопросы решить для облегчения всех различных процедур оформления документов иностранных граждан, а нашим соотечественникам, безусловно, упрощение процедуры для приобретения гражданства.
На самом деле сделано очень много. Я всем безмерно благодарна, всем абсолютно. И ту критику, которую мы слышим и ту критику, которую мы стараемся аргументированно на критику ответить, поверьте, она все равно остается и находит отражение в тех нормах, которые мы уже реализовываем и которые мы закладываем на будущее. Ни у кого нет желания ставить какие-то невыполнимые препоны или записывать законодательство таким образом, чтобы невозможно было приехать в Российскую Федерацию. Мы прекрасно знаем с вами демографическую ситуацию в Российской Федерации, понимаем, что без человеческого ресурса очень сложно реализовывать те проекты, и те задачи, которые перед нами ставит Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин.
Еще раз спасибо вам большое и за тот замечательный ролик, который мы сегодня посмотрели, посвященный Лидии Ивановне. Спасибо. До свидания.
Рязанцев С.В.: Спасибо, Валентина Львовна. Мы как ученые нашего Института, готовы активно сотрудничать и работать по тем направлениям, которые вы обозначили. Институт юридически был создан 6 октября на базе ИСПИ РАН. Но теперь мы уже пробуем работать как самостоятельная структура, поэтому мы будем вам признательны за более активное включение нас в те вопросы, о которых вы сказали, поскольку у нас очень интересные ученые, Рыбаковский, Воробьева, Топилин, все они готовы включиться в этот процесс, и я как директор.
Спасибо вам большое.
Казакова В.Л.: Спасибо. Удачи вам в работе!
Выступление Специального представителя Государственной Думы по вопросам миграции и гражданства К.Ф.Затулина
Модератор: У нас сейчас на связи Константин Федорович Затулин, включиться нашел время. Поэтому мы ему с удовольствием предоставляем слово. Константин Федорович, я думаю, вы не нуждаетесь в представлении: директор Института СНГ, депутат Государственной Думы и, по-моему, главный идеолог собирания российского народа.
Затулин К.Ф.: Спасибо, это очень лестно – такое представление. Наверное, будет правильно в данном случае озвучить тот факт, что с прошлого года я стал специальным представителем Государственной Думы по вопросам гражданства и миграции. К нашей конференции это имеет прямое отношение. Прежде всего, хочу вас поприветствовать и извиниться за то, что выступаю ближе к окончанию, я так понимаю, сегодняшнего заседания. Но у нас сегодня пленарное заседание Государственной Думы, и поэтому прежде просто не было такой возможности.
Прежде всего, хотел бы сказать, что для меня и для очень многих людей трагическая весть об уходе из жизни Лидии Ивановны Графовой вызвала самые глубокие чувства соболезнования не только ее семье, не только мужу, не только ее близким и родным, но и всем тем миллионам, сотням тысяч мигрантов, соотечественников, в том числе, которые были уделом забот и тревог Лидии Ивановны Графовой. Наше с ней знакомство уже давнее. Оно как раз было связано с тем, что она вела эту тему на протяжении многих лет. И мы неминуемо должны были и встретиться, и познакомиться, и начать сотрудничество. Я бы в своем сообщении, которое было здесь подготовлено при участии Александры Викторовны Докучаевой (я ее вижу сейчас на экране, она среди вас), хотел бы остановиться на вопросе легализации соотечественников, давно переехавших в Россию, но по разным причинам оказавшихся в нелегальном или полулегальном положении. У меня довольно большая почта писем, которые приходят на мои адреса и в Думе, и в институте. За 2019 год – 1600 обращений, за январь-август этого года – 1200 обращений. Это категория людей, оказавшихся, как сказала Лидия Ивановна в свое время, нарушителями или нелегалами поневоле, обращается с тем, чтобы найти решение своих проблем.
Впервые Лидия Ивановна обратилась ко мне с официальным обращением как к депутату Думы сразу после моего избрания в Государственную Думу в сентябре 2016 года, и речь шла о необходимости обосновать поправку о продлении на три года срока действия главы 8.1 Федерального закона «О гражданстве», которая давала возможность хотя бы отчасти решить вопрос о легализации в России тысяч соотечественников, вернувшихся на родину, но по разным причинам (часто по вине или нерадению чиновников) ставших нелегалами. В данном случае мы продлевали действие главы, которая должна была потерять смысл и значение, прекратить свое действие 1 января 2017 года и была введена в этот закон исключительно потому, что на протяжении ряда лет органы сначала милиции, потом полиции изымали российские паспорта, которые, по их мнению, были ненадлежащим образом или незаслуженно выданы гражданам, находившимся уже на территории России, жившим здесь, обзаведшимся семьями, отслужившим в армии или вышедшим на пенсию. В общем, никак не предполагавшим, что они не являются на самом деле гражданами Российской Федерации, даже обладая оформленным и выданным российским паспортом. Такая практика, как вы знаете, изъятия паспортов была широко принята в 2000-е годы Федеральной миграционной службой, которой изымались паспорта по результатам сверки, проходившей в разных базах данных. В в том числе, и наших дипломатических представительств, где в начале 90-х годов выдавались свидетельства о российском гражданстве, то есть ставились штампики в паспорта или выдавались справки о получении российского гражданства, но потом по разным причинам все это не было отражено в базе данных. По сути, введение этой главы было вынужденным откликом со стороны правоохранительных органов, которых уличили в том, что они собственные недостатки, — недостатки, может быть, не только свои лично, но и, в целом, нашей работы по обеспечению, по предоставлению гражданства, — попытались полностью переложить на тех людей, которые это гражданство получили. При этом не разбирались в том, на самом деле люди виноваты или нет. Паспорта изымались по очень шатким основаниям, связанным с этими безалаберно или неверно составленными учетными данными.
Количество людей, которые в результате этих действий в 2000-е годы потеряли паспорта Российской Федерации, а вслед за этим фактически были вычеркнуты из всех гражданских прав в нашей стране, было десятки тысяч.
В результате обращений к депутатам, судебных решений, обращений уполномоченного по правам человека в закон о гражданстве была введена дополнительная глава 8.1, где обещалось, что до 1 января 2017 года те, у кого отняли паспорт, имеют право воспользоваться амнистией, которая позволяла им урегулировать без проволочек свой правовой статус. Глава эта открыла также путь к гражданству тем, кто прожил в России более 10 лет на начало 2013 года с нарушением миграционных законов, амнистируя этих людей без штрафных санкций. А тем, кто до 1 июля 2002 года получил российский паспорт, который впоследствии был изъят или признан недействительным, глава давала право на возвращение гражданства Российской Федерации с момента получения первого паспорта. Фактически эти люди реабилитировались, и их права гражданства полностью восстанавливались.
За время действия этой поправки к закону «О гражданстве», то есть до момента, когда мы были избраны в Государственную Думу и когда она должна была закончиться на наших глазах 1 января 2017 года, 70 тысяч человек таким образом обрели полноценное право считать себя гражданами Российской Федерации вновь. И если бы мы в тот момент, благодаря, в том числе, и Лидии Ивановне Графовой, не спохватились в первые же месяцы своей работы и не внесли продление этой главы, то очень может быть, что еще десятки тысяч человек оказались бы за бортом российского гражданства. Причем сведения о том, что они не граждане Российской Федерации, что им паспорт выдан неправильно или незаконно, к этим людям доходили совершенно случайным образом: буквально за несколько дней до истечения срока действия в 2017 году этой нормы.
Нам тогда удалось убедить не сразу, кстати говоря, Министерство внутренних дел, Правительство и Администрацию Президента в том, что нам нужно продлить срок действия этой поправки 8.1. Мы продлили ее еще на три года, а затем, хочу отметить, уже в новом составе в июле 2019 года продлили до 1 января 2025 года. Хотя мое предложение состояло в том, чтобы вообще сделать эту норму бессрочной. То есть, по сути, амнистировать тех людей, которые въехали в Россию до 2002 года, а затем неожиданно вдруг они или их родственники, наследники по прямой линии, получают известие о том, что они незаконно считают себя российскими гражданами и у них изымается паспорт.
Мне кажется, что это было очень важно в тот момент продемонстрировать, что мы в состоянии преодолеть сопротивление. Сопротивление продлению в 2016 году оказывалось: оказывалось лично начальником управления по защите конституционных прав граждан на тот момент господином Жуйковым, который на протяжении долгого периода, являясь одним из творцов нового закона о гражданстве, принятого в 2002 году, всячески препятствовал любому облегчению участи наших соотечественников, обращающихся за российским гражданством, и стоял против того, чтобы мы вообще продлевали эту норму. Он не реагировал на те многочисленные обращения, которые по этому поводу были: просто складывал их под сукно. Потребовалось личное вмешательство главы Администрации Президента Антона Вайно, который продиктовал положительный отзыв на инициативу депутатов Государственной Думы, и таким образом этот закон о поправке в 2016 году был принят, и с 1 января не возникло опасности депортации за пределы Российской Федерации людей, которые неожиданно для себя оказались нарушителями наших миграционных законов.
Эти нелегалы поневоле (которые возникли исключительно из-за бюрократических причин: из-за нестыковок, из-за путаницы в документах в 90-е годы, из-за не налаженного учета – из-за наших, в общем, недостатков работы государства на этом направлении) являются людьми, которых мы должны во всех случаях поддержать и исключить возможность их дальнейшего преследования за их якобы неверно выправленные документы. Мы, как я уже сказал, поняли эту необходимость и решение такое приняли, но, на мой взгляд, в целом, проблема не является полностью решенной.
Вопрос о депортации людей более чем 10 лет проживших в России и давно потерявших связь со страной исхода, даже если таковых будет немного, скандален. Он безнравственен по определению. Еще в июне 2018 года мной и группой депутатов был внесен проект закона, по которому было предложено запретить изъятие паспорта либо признание его недействительным, если нет соответствующего решения суда. То есть прекратить ту практику, которая до сих пор остается действующей, по которой органы, в данном случае полиции, изымают паспорт и таким образом фактически прекращают гражданство человека.
Нам в качестве контраргумента всегда со стороны МВД выставлялось то, что мы, дескать, не решаем вопрос о лишении гражданства. Ведь лишить гражданства в Российской Федерации никоим образом нельзя, за исключением тех случаев, когда это доказано судом и связано с нарушениями, например: с нарушением присяги, данной при вступлении в гражданство Российской Федерации для человека, который в зрелом возрасте это гражданство получает. По рождению вообще нельзя лишить гражданства, а тех, кто вновь вступил в гражданство или получил его, будучи до этого иностранцем или лицом без гражданства, да, теперь можно. С некоторых пор, в силу того, что этот человек, допустим, причастен к террористической деятельности и таким образом нарушил данную им при вступлении в гражданство в зрелом возрасте присягу, да, можно по суду лишить его гражданства. Но прерывать его гражданство, изъяв у него без всякого решения суда паспорт, незаконно. Мы это и подчеркивали внесением своего законопроекта. К сожалению, этот законопроект не поддержан ни Администрацией, ни Правительством, ни МВД и продолжает оставаться в портфеле нереализованных законодательных инициатив нынешней Государственной Думы.
Я хотел бы привлечь к этому внимание, потому что, мне кажется, вопрос совершенно бесспорный. Уловки, типа того, что мы же забираем паспорт, но не лишаем гражданства, в практике своей не имеют оправдания, потому что те люди, которые лишаются паспорта, по сути, лишаются и гражданских прав. Они не в состоянии принять участие ни в выборах, ни решить какие-то свои вопросы, связанные с пенсионными начислениями. Им прекращается выплата пенсий, если до этого они их, например, получали, в том числе, по линии МВД. У меня были обращения со стороны сотрудников МВД, которые уже после того, как они перебрались в Россию в 90-е годы, служили в наших органах Министерства внутренних дел, вышли на пенсию, получали пенсию МВД и, после того как у них по прошествии времени изъяли паспорт, эта пенсия тут же была прекращена, переставала выплачиваться.
Я хочу обратить внимание еще и на другие вопросы, которые возникают в связи с бюрократизмом и жесткостью нашего законодательства о гражданстве. Притчей во языцех является необходимость предоставления разного рода справок, которые бы, например, подтверждали тот факт, что предки имярек приехавшего в Россию нашего соотечественника, который хочет получить гражданство Российской Федерации, постоянно проживали на территории в границах нынешней Российской Федерации. Эта справка необходима, чтоб попасть на комиссию, которая проверит, является ли ее податель носителем русского языка. Вы знаете, что категория носителя русского языка была внесена в законодательство по предложению Президента Российской Федерации, высказанному в ходе его выступления с Посланием в 2012 году. И там был целый ряд условий, включающих, например, то, что касается проживания предков или самого заявителя на территории Российской Федерации в границах Российской Федерации. Не просто рождения, как говорил президент, а проживания. Рождение установить достаточно просто, поскольку существуют документы: свидетельства о рождении и паспорта – которые удостоверяют факт рождения на какой-то территории. А вот факт проживания – это необходимость поднять документы жилищно-эксплуатационных контор, которые бы удостоверили, что такой-то или такая-то проживала, была прописана на этой территории, в этом доме, в этой квартире. На самом деле получить такого рода справки – это огромная проблема для тех, кто, например, уехал с территории нынешней Российской Федерации, скажем, до Великой Отечественной войны. Сам уехал или уехали его родители, его, скажем, бабушка и дедушка. Очень многие люди переселялись, мы знаем прекрасно, на территории Советского Союза из Российской Федерации в Казахстан, на Украину – да по всей территории Большой России. Многие посылались по комсомольским, по партийным путевкам, в силу военных своих обязанностей, обретали семьи или переселялись на территории, которые позже оказались новыми независимыми государствами и сегодня не входят в официальную территорию Российской Федерации. И вот эти люди, если они живут за пределами РФ, скажем, в третьем поколении, практически не могут добиться подтверждения факта проживания их предков внутри Российской Федерации, скажем, в начале ХХ века или, допустим, до начала Великой Отечественной войны, по самой простой причине: война вызвала огромное перемещение масс людей, были уничтожены многие архивы, и разобраться в этом крайне сложно, если не невозможно.
Не учитывается, что история расселения по территории Российской империи русского народа, а значит, носителя русского языка, уходит вглубь веков. Таким образом, ограничивая ареал проживания носителей русского языка нынешней Российской Федерацией, отцепляют огромную массу реальных носителей русского языка от возможности их признания в России.
В декабре 2016 года, то есть через несколько месяцев после избрания, меня поддержала группа депутатов, когда я внес законопроект о коррекции процедур для носителя русского языка для получения вида на жительство и гражданства. Во-первых, было предложено, что для признания носителем достаточно иметь предков, родившихся в пределах исторической России, а не РСФСР, то есть сняты ограничения границами 1991 года. Во-вторых, законопроект устанавливает, что для носителя русского языка достаточно подтверждение рождения, а не только постоянного проживания на территории исторической России. И он предлагает также устранить многие несуразности в процедуре получении вида на жительство – имевшаяся норма, принятая в 2014 году. К сожалению, из-за вето, наложенного Государственно-правовым управлением Администрации Президента, и сформированной на основе точки зрения Министерства внутренних дел позиции профильного управления Администрации Президента, которое занимается этими вопросами (это Управление по защите конституционных прав граждан), и этот законопроект лежит без движения в пакете нереализованных инициатив нынешней Государственной Думы.
К настоящему времени несколькими поправками, разработанными в Правительстве и уже принятыми нами, сняты ограничения для получения вида на жительство для носителей русского языка, которые были ранее предложены нашим законопроектом. То есть не полностью он отвергнут, а некоторые затронутые в нем вопросы вошли позже в тот законопроект, которые предложило Правительство. Утверждены и новые инициативы. Сейчас для граждан Украины и Белоруссии не надо проходить собеседование, чтобы быть признанными носителями русского языка. Но та самая справка из ЖЭКа о проживании предков в нынешних границах Российской Федерации всем носителям русского языка требуется все равно, и в этом отношении граждане Украины и Белоруссии исключением не являются. В основной своей части законопроект 2016 года о носителях русского языка остается актуальным. Его принятие в этой части помогло бы тысячам, если не миллионам наших соотечественников, которых так не хватает нашей стране, открыть дорогу к российскому гражданству.
Должен сказать еще о нескольких законодательных попытках открыть путь соотечественникам к легализации гражданства. Они касаются, в первую очередь, граждан Украины. В июле 2018 года мной был внесен законопроект, который предлагает находящимся в России гражданам Украины, просрочившим срок разрешенного законом пребывания 90 дней, продлить его без каких-либо штрафных санкций, затем получить вид на жительство и гражданство. Этот закон пока не рассмотрен и так же, как предыдущие два, находится в этом самом портфеле нереализованных инициатив.
Но я хотел бы обратить внимание, что число людей, выехавших из Украины в результате государственного переворота 2014 года и начала гражданской войны на востоке Украины, исчислялось миллионами. 2 миллиона человек – это по данным, которые мы имеем, в том числе, по линии Министерства внутренних дел. Более половины из них в течение долгого периода вообще не могли найти никакой легализации в России, кроме обычной, которая следует для граждан стран с безвизовым сообщением с Россией, то есть права на пребывание в России без выезда в течение 90 дней, трех месяцев, и затем необходимость выехать из России на три месяца, чтобы вновь въехать и опять на три месяца. Эти все, на мой взгляд, абсолютно идиотские требования к людям, которые бежали от репрессий, бежали от войны, опасаются за свою жизнь, не хотят быть призванными в ту украинскую армию, которая ведет войну на Донбассе, выехать куда-либо за пределы России на три месяца, чтоб не нарушить наши миграционные требования, являются, во-первых, абсолютно бесчеловечными, а во-вторых, потворствуют тому, что многие из этих людей просто уходят в тень и не легализуют здесь свое пребывание. Они не могут полноценно трудиться, они вынуждены перебиваться на временных работах, они создают проблему с точки зрения своего легального здесь проживания. Вместо этого мы предлагали провести миграционную амнистию.
Хочу заметить, что миграционная амнистия – это никакое не необычное явление для практики Российской Федерации. Мы знаем, что миграционные амнистии предпринимались в отношении граждан Молдовы, граждан Таджикистана, граждан Узбекистана, граждан Киргизии. Все эти миграционные амнистии были санкционированы в силу обращения руководителей этих государств в разные периоды к руководству и, прежде всего, к Президенту Российской Федерации, который давал соответствующие поручения.
Когда дело касается граждан Украины, то, безусловно, мы не можем рассчитывать при нынешних отношениях между Россией и Украиной на официальное обращение со стороны предыдущего или нынешнего руководства Украины к России с просьбой облегчить судьбу людей, граждан Украины, которые хотят жить в России. Очевидно, мы такого обращения с их стороны не дождемся. А если нет обращения, то в этом случае на своем уровне органы правительства, МВД не решают эти вопросы, потому что у них нет поручения. Вокруг этого мы ходим в течение нескольких лет и добиться пока признания этого факта и необходимости этого решения так и не смогли. Нужно зачистить наше законодательство от нелепых или не отвечающих реальным условиям жизни норм или правоприменительных процедур и дать возможность вырваться из неправового пространства тем, кто из-за этих норм процедур стал нелегалом.
Я хотел бы обратить внимание, что в ходе обсуждения Конституции удалось внести в текст конституции, основного закона нашей страны поправку о признании важной работы с соотечественниками. Это получило свое воплощение в соответствующей главе конституции, я лично внес эту поправку. Правда, я предлагал внести ее в преамбулу. В конечном счете, преамбулу не стали трогать, но это нашло место в тексте основного закона. Там прописано теперь «соотечественник» как термин, который получил подтверждение на уровне основного закона нашей страны в конституционном законодательстве.
Тем не менее мы получаем все больше и больше законопроектов, частично улучшающих ситуацию, связанную с получением гражданства, с миграционным законодательством, но при этом по-прежнему и правительство, и МВД, которые их разрабатывают, к большому сожалению, несмотря на запись в Конституции о соотечественниках, игнорируют это понятие «соотечественник», изобретая самые разные другие определения, только лишь бы не употребить слово «соотечественник».
Термин «соотечественник» в законодательстве о гражданстве употребляется только в связи с тем, что в свое время была принята государственная программа добровольного переселения соотечественников в Россию. А во всем остальном, к сожалению, пока эта важная новация и признание не нашло себе воплощения во всем законодательном корпусе актов, связанных с получением гражданства. Эта задача остается. И я хочу вас проинформировать о том, что в ходе вчерашней встречи с председателем Государственной Думы Российской Федерации Вячеславом Володиным я еще раз поднял вопрос и, как мне кажется, получил его поддержку в том, чтобы мы инициативным путем разработали законопроект о репатриации наших соотечественников, который бы в данном случае поправил бы необходимые части законодательства о гражданстве и пребывании иностранцев в Российской Федерации таким образом, чтобы категория соотечественников была выделена из общей части мигрантов, которые прибывают в нашу страну.
К сожалению, в 2020 году так и не возобновила свою работу Правительственная комиссия по миграционной политике. Хочу отметить, что у нас на сегодняшний день сложилась ситуация, при которой все вопросы миграции регулируются одним ведомством — Министерством внутренних дел. Я ничего плохого не хочу сказать о министерстве. Министерство делает то, что может. Но не все оно может, и не все оно умеет. Когда дело касается миграции, ясно, что правоохранительное ведомство отвечает за вопросы, связанные с правоохранением, но не в силах полноценно вести работу по социально-экономическому наполнению миграции, по миграционной политике. Давно назрела реформа в этой части: давно назрела необходимость создания специализированного государственного органа, который бы, в целом, вел проблему миграции. Это важная часть жизни современной и будущей России, и сводить это все к правоохранительным вопросам – это совершенно неправильно. В качестве первого шага, как нам показалось, была учреждена Правительственная комиссия по миграционной политике, которую в прошлом году возглавлял тогдашний первый вице-премьер министр финансов Антон Силуанов. Он остался, как вы знаете, в нынешнем правительстве министром финансов, но перестал быть руководителем этой комиссии и первым вице-премьером, и полномочия руководителя Комиссии перешли к Татьяне Алексеевне Голиковой. Я очень надеюсь, что мы, наконец, несмотря на всю напряженность борьбы с пандемией: а вы знаете, что Голикова возглавляет штаб по борьбе с новой коронавирусной инфекцией, – все-таки сможем хотя бы один раз в этом году собраться. Все меньше остается уверенности в этом: остается совсем немного до Нового года. Но получается, что в течение всего года все, что касается работы с соотечественниками, проходило мимо обсуждения и без обсуждения в тех коллегиальных органах, которые могли бы хоть как-то компенсировать отсутствие полноценного государственного ведомства, которое бы все вопросы миграции в комплексе обсуждало и решало в своем составе. У нас в этом отношении первую скрипку играет Администрация Президента и соответствующее Управление и Рабочая группа, им созданная, которая за закрытыми дверями что-то обсуждает и до нас доводит. К сожалению, очень часто по не совсем для нас понятным причинам отвергая те идеи, которые мы предлагаем и которые мы, как я уже сказал, реализовали в форме законопроектов. В нынешней ситуации без наличия такого согласия вести работу по совершенствованию миграционного законодательства и особенно по выделению соотечественников в вопросах о гражданстве, в вопросе об их миграционных льготах и возможностях неправильно — просто не представляется возможным. И я очень надеюсь, что в ходе сегодняшней конференции (я обязательно ознакомлюсь с теми выступлениями, которые до сих пор прозвучали) тоже были высказаны сходные мысли. Если они не были высказаны, то, я думаю, что их стоит обсудить хотя бы напоследок. Спасибо.
Демографический вызов для миграционной политики России заставляет снять препоны для соотечественников в законах и их правоприменении
Александра Докучаева, заместитель директора Института стран СНГ
Добрый день, уважаемый Сергей Васильевич, уважаемые участники конференции. 19 ноября в РУДН прошла международная конференция «Миграция и глобальные вызовы третьего тысячелетия», где на секции о региональных практиках управления миграцией в период пандемии я говорила об одном из уроков пандемии: необходимости миграционной амнистии.
Сейчас миграционная амнистия нарушителей миграционных правил уже не кажется покушением на безопасность страны, а наоборот — стала необходимостью для того, чтобы наша безопасность не пострадала от не выявленных нелегалов, которые могут быть рассадниками и распространителями этой новой, все-еще непонятной заразы.
Сейчас уже объявлено, что «амнистирующие меры будут продлены до лета 2021 года. Таким образом, чрезвычайная «коронавирусная миграционная амнистия» продолжается и показывает свои целебные последствия для общества и государства. Это — один из положительных уроков пандемии.
Тема и содержание моего выступления сегодня очень близки к недавнему выступлению в РУДН. Прошу простить, если Вы услышите повторы.
Вопрос о преодолении демографической катастрофы, о которой бьют тревогу ученые – это вопрос сохранения жизнеспособности нашей Родины. В ближайшие десятки лет невозможно обеспечить естественный прирост населения. Внешние источники народонаселения являются судьбоносными для нас. И особенность нашей страны в том, что эти «внешние» источники в большой мере являются нашими внутренними ресурсами.
Кто составляет этот внутренний ресурс?
Это те, кто уже много лет проживают в России, может быть, не имея зарегистрированного места жительства, а часто — и документа, официально признаваемого действующим удостоверением личности.
Это те, кто работает, может быть, и не официально, потому что человеку с неопределенным правовым статусом найти официальную работу невозможно.
Это те, кто обеспечивают себя и своих детей «нелегально» на собственном огороде и ухаживая за своей собственной коровой, овцами и курами.
Они не могут предоставить справку о материальном доходе, необходимую для получения хотя бы разрешения на временное проживание. Они не могут собрать денег на переводы, справки и пошлины на всю семью. Они вернулись в страну своих предков или своего рождения, которая стала для них «заграницей» в 1991 году, из которой их высылают туда, где у них никого нет и они никому не нужны.
Пандемия заставила объявить амнистию иностранцам, приехавшим на заработки, которые не могут выехать из России из-за закрытых границ. Настало время проведения миграционной, или как ее называла Лидия Ивановна Графова – ИМмиграционной амнистии для тех, кто приехал в Россию насовсем, жить, работать, создавать семьи, растить детей здесь. Под ее действие должны попасть несколько групп соотечественников, имеющих различные основания для получения гражданства нашей страны.
Этого права нельзя лишить и в том случае, когда имеется иное гражданство, полученное «автоматически», в порядке признания, в силу закона иностранного государства, не требующего оформленного волеизъявления лица на приобретение гражданства данного государства. В таком случае иное гражданство – это лишь второе (или другое по счету) гражданство, полученное при наличии гражданства России, признанного по рождению.
Наши миграционные власти приписывают нашим соотечественникам, родившимся в РСФСР, гражданство бывших союзных республик, если развал СССР застал их на их терртории бывшей союзной республике, автоматом записавшей в свои граждане всех проживающих там на момент объявления независимости или принятия закона об их гражданстве. Но при этом предписание нашего закона о гражданстве 1991 года, части второй его статьи 13, о признании гражданства РФ по рождению у родившихся в РСФСР, как и позиция Конституционного суда России, выраженная в Постановлении №12-п 1996 года по жалобе Смирнова, — игнорируются (см.NB1).
Налицо явное диссоциативное расстройство правового сознания, когда предписание чужого закона о признании гражданства «по нулевому варианту» – без оформленного волеизъявления человека – принимается, как безусловное, а свой, российский закон, содержащий аналогичную норму – игнорируется (см.NB2).
Необходимо, наконец, навести порядок и в мозгах правоприменителей и правоприменительной практике.
Сейчас в Госдуме готовится ко второму чтению законопроект о введении полноценного удостоверения личности лица без гражданства. Многие проблемы этой группы будут решены с его принятием. Прошу включить в рекомендации конференции просьбу о скорейшем прохождении этого законопроекта.
Сейчас проблему «лишенцев» отчасти решает глава 8.1. ФЗ «О гражданстве». И если в целом данная глава представляется как законодательный акт «иммиграционной амнистии», то в отношении тех, у кого был изъят или признан недействительным паспорт, она является актом реабилитации. Законодатели возвращают им гражданство, признавая его с момента получения первого паспорта или первой отметки о гражданстве в ином документе – т.е. речь идет не о прощении (амнистии каких-то правонарушений), а о восстановлении прав, нарушенных государственными органами, принявшими решение об изъятии или признании недействительным паспорта. Думаю, что «лишенцев» надо выводить из главы 8.1, приняв в отношении их другие решения.
Необходимо вообще прекратить изъятие паспортов, выданных уполномоченных органами на законных бланках, сменив эту антиконституционную процедуру вмешательства в частную жизнь на замену бланка паспорта и исправление записей в архивных делах в рабочем порядке.
Паспорт – это удостоверение наличия гражданства РФ и одновременно удостоверение личности. Изъятие удостоверения личности – это преступление против 23 статьи Конституции о неприкосновенности частной жизни человека. Вопрос о гражданстве в этом случае должен рассматриваться отдельно, без утраты паспорта.
При наведении порядка в документах надо учитывать время и обстоятельства получения паспорта.
А) Для тех, кто получил паспорт в период действия Закона РФ «О гражданстве РФ» 1991 года, последние претензии к наличию гражданства РФ потеряли законную основу еще в 2007 году. Любые неточности или недостатки в архивных документах должны исправляться в рабочем порядке, не затрагивая имеющегося у гражданина паспорта и его гражданства, удостоверенного этим паспортом.
Б) Для получивших паспорта при действии ФЗ «О гражданстве РФ» после 1 июля 2002 года, сомнения в законности гражданства, удостоверенного паспортом, должны разрешаться в рабочем порядке, а паспорт должен оставаться действительным до момента его замены на другой паспорт или и иной документ, полноценно удостоверяющий личность.
Так решается вопрос о наведении порядка в делопроизводстве по гражданству в Эстонии, например. В их законе о гражданстве есть специальная Статья 32. «Предоставление гражданства лицу, ошибочно определённому гражданином Эстонии», в которой лицо, гражданство которого в связи с сомнениями проверяется, считается приобретшим гражданство по тому основанию, как записано в первичных документах. До исправления в записи основания на гражданство – оно считается правомерно возникшим по тому основанию, как имеется в деле. Документ о гражданстве – паспорт остается у гражданина действующим вплоть до замены его на другой бланк паспорта или вид на жительство лица без гражданства, если лицо не желает оставаться гражданином Эстонии. Эти правила не применяются только в отношении лиц, злостно нарушающих Конституцию или состоящих на службе во враждебных Эстонии структурах иностранных государств.
Вопрос о гражданстве, попавшем под сомнение, должен решаться с учетом позиции Конституционного суда РФ, трактующего в пользу гражданина даже неточности в его заявлении на гражданство, если они не влияют на само право на гражданство этого лица.
На этом же настаивал Уполномоченный по правам человека в РФ Владимир Петрович Лукин еще в 2007 году, об этом неоднократно писала Лидия Ивановна на примере трагических судеб наших соотечественников. Об этом есть решения Верховного суда РФ и нижестоящих российских судов, стоящих на службе закона, а не администрации и органов МВД своих территорий. Не говорю уже о решениях ЕСПЧ в пользу нескольких граждан России, не нашедших на родине справедливости.
Подобные случаи должны быть категорически исключены из жизни, из практики работы миграционных органов.
Россия должна быть ответственным и справедливым Отечеством для своего народа — об этом болело сердце Лидии Ивановны Графовой. Она любила Россию и поэтому призывала прекратить страдания, которым подвергаются соотечественники, становящиеся изгоями на своей Родине, и провести полноценную иммиграционную амнистию. Ведь главное богатство любого государства – его люди, о чем в ходе послания Федеральному собранию 1 декабря 2016 года сказал и президент РФ Владимир Владимирович Путин (цитирую): «Смысл всей нашей политики — это сбережение людей, умножение человеческого капитала как главного богатства России».
Спасибо за внимание!
Примечания
NB1 — Гражданство по рождению, возникшее в РСФСР, не исчезает, если человек сам от него не отказался, где бы не жил этот гражданин в момент распада СССР. Более того, наличие иного гражданства, приобретенного гражданином РФ, не лишает его гражданства России, если он не отказался от него, что происходит по определенной процедуре, предусматривающей явное выражение волеизъявления на отказ от гражданства России.
NB2 — Я уже не раз говорила о Владимире Григорьевиче Огибенине, родившемся на Урале, которого родители ребенком увезли в Крым, вернувшегося в Россию в начале 2000 года, которому отказали в признании гражданином России, приписав ему гражданство Украины, которое он тогда не оформлял. А сейчас ему грозит депортация на Украину, где он никогда не жил. Родился в РСФСР, детство и молодость его прошли в Крыму. А Крым-то наш!
Проблемы легализации иностранных граждан и лиц без гражданства и их детей, прибывших в Россию в несовершеннолетнем возрасте, либо родившихся в РФ и не имеющих документов, удостоверяющих личность и гражданство
Т.Д.Зражевская, Уполномоченный по правам человека в Воронежской области
Анализ обращений к Уполномоченному в нашем регионе показывает, что наиболее проблемной категорией мигрантов (с точки зрения соблюдения прав человека) являются лица с неурегулированным правовым статусом.
К сожалению, отсутствие документов, удостоверяющих личность и гражданскую принадлежность, влечет за собой целый ряд последствий, связанных с частичным или полным поражением в правах как в социальной, так и в трудовой сферах.
В этой категории, свою очередь, самыми уязвимыми являются бывшие дети мигрантов (ныне уже взрослые люди, зачастую имеющие своих детей), проживающие на территории РФ без документов в силу различных объективных и субъективных причин. Они прибыли на территорию России с родителями — иностранными гражданами в детском возрасте, либо были рождены в РФ иностранцами или лицами без гражданства, выросли в России, закончили школу или другие образовательные учреждения, но кроме свидетельств о рождении (в лучшем случае) и аттестатов об окончании учебных учреждений никаких документов не имеют.
У таких людей нет возможности зарегистрировать брак, официально трудоустроиться, обратиться в судебные и властные органы, получать дальнейшее образование, а также социальные льготы и выплаты. В случае рождения своих детей они вновь сталкиваются с проблемой получения документов.
При обращении в отделы по вопросам миграции они, как правило, получают указание о необходимости обращения в Консульские отделы Посольств стран бывшей гражданской принадлежности своих родителей, где их зачастую признают гражданами и предлагают документироваться свидетельствами на возвращение для выезда в страну исхода и получения там национального паспорта. Обращаю внимание, это лица, прибывшие в Россию детьми, всю жизнь прожившие в ней и утратившие все связи с тем государством, откуда их когда-то привезли родители, либо вообще родившиеся на территории РФ.
В случае же, если у них все-таки принимают заявления по ст.10.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» об установлении личности иностранного гражданина, незаконно находящегося на территории Российской Федерации и не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность, рассмотрение вопроса затягивается на неопределенное время, так как ответы на запросы идут по полгода, а могут и вообще не прийти.
При этом, принятие решения по установлению личности в форме заключения также не является документом для подтверждения личности при обращении в какие-либо организации. Люди, ожидающие завершения всех ступеней получения паспорта гражданина РФ, вынуждены на протяжении нескольких лет, терпеть лишения из-за отсутствия у них удостоверения личности.
Многие после этого оставляют попытки легализоваться и живут без документов.
(я не стала приводить примеры, это бывает скучно слушать, у нас они есть, все решены положительно: мы писали ходатайства, в том числе и по вопросу принятия заявлений об установлении личности).
Предложения:
1 — взять на контроль процесс принятия и утверждения формы временного удостоверения личности, на разработку и утверждение которого уже ушло около двадцати лет (законопроект прошел первое чтение).
2 — необходимо на уровне ведомственного акта выработать единый подход к действиям по принятию и рассмотрению заявлений по ст.10.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» об установлении личности иностранного гражданина, незаконно находящегося на территории Российской Федерации и не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность. Отказы в приеме таких заявлений не допустимы. Необходимо установление контроля и за своевременными и исчерпывающими направлениями запросов сразу во все инстанции, а не поэтапно, по результатам получения информации, а также установление срока ожидания ответов на запросы, по истечении которого возможно принятие решения об установлении личности по совокупности имеющихся документов (например, 1 месяц).
3 — на законодательном уровне ввести понятие «ценз оседлости» для возможности признания людей с неурегулированным правовым статусом, длительное время (от 10 лет) проживающих на территории РФ без документов, удостоверяющих личность и гражданство, лицами без гражданства с целью их последующей легализации на территории РФ , минуя стадию обращения в КО Посольств стран исхода.
Депортация, выдворение, запрет на въезд: правоприменительная практика как одна из причин нелегального положения иностранных граждан
М.А. Борисова, руководитель группы «Права Мигранта»
Очень хотелось бы напомнить всем, что речь идёт о людях, мигрирующих в Российскую Федерацию по тем или иным причинам: кто-то для работы, кто-то для постоянного проживания и приобретения гражданства РФ.
Я, как бывший мигрант, приехавший в РФ для того чтобы жить в РФ, сама в своё время прошла 7 кругов ада для получения гражданства по упрощённой программе себе, своим детям, родственникам и родным.
И я хочу отметить, что люди едут в Российскую Федерацию не для того, чтобы нарушать законодательство РФ, а жить, работать и, в большинстве случаев, приобрести гражданство РФ .
Начну с обращений, поступающих ко мне в этом году. Отказы в выдаче патентов по Москве, которые оформляет Многофункциональный миграционный центр Сахарово, а также по Московской области ЕМЦ в Гринвуд, из-за отсутствия миграционного учёта в сведениях центральной базы по учёту иностранных граждан и лиц без гражданства.
При этом, выдавая отказы, сотрудники отдела по вопросам миграции в обоих случаях не делают запросы в ППО Территория Московской области из Москвы и наоборот.
Я уже не раз обращала внимание на предыдущих заседаниях, что прикладное программное обеспечение «Территория» не видит сведения регионов, а первичная информация о миграционном учёте не вносится сотрудниками своевременно в базу ЦБДУИГ, в связи с чем и происходят нарушения прав иностранных граждан, желающих легально работать на территории РФ и платить налоги. В итоге несвоевременными действиями по выгрузке сведений в ЦБДУИГ их фактически делают нелегалами.
И, кроме того, отказывая в выдаче патента, сотрудники отделений по вопросам миграции ММЦ Сахарово и Гринвуд говорят людям ложную информацию о порядке обжалования прав, вместо порядка обжалования предлагают оформить новый миграционный учёт и заново подать на патент.
Напоминаю, что в 115 ФЗ «О правовом положении граждан» указано, что в случае отказа в выдаче патента обратиться повторно за выдачей можно только через год!
То есть формально иностранный гражданин, потративший деньги на приезд в Россию, оформление патента (15000-25000 руб.), снявший жильё, ищет деньги и заново подаёт на оформление патента, чтобы получить отказ.
Вот одна из причин громадного количества нелегальных трудовых мигрантов, вынужденных подвергать свою жизнь и здоровье угрозе, уходить в тень и становится нелегалами, которых впоследствии выдворяют за пределы РФ по постановлению суда или привлекают к административной ответственности за нарушение правил пребывания.
Вторая причина — это отсутствие, к сожалению, знаний законодательства у приезжих, и отсутствие качественного правового информирования в отделах по вопросам миграции.
Третья причина – это низкая квалификация сотрудников отделов, принимающих заявления на выдачу статусов по Московской области, и ОЧЕРЕДИ на подачу статусов, либо невозможность для людей, имеющих основания в упрощённом порядке обратиться за выдачей РВП, либо ВНЖ, подать такие заявления в сроки, отведенные законом — 90 суток.
Четвертая причина – это незаконные действия сотрудников, принимающих заявления (особенно этим страдает Московская область), которые несвоевременно передают заявления, поданные иностранными гражданами в ГУ МВД России по Московской области.
Либо есть случаи, когда иностранных граждан принудительно заставляют писать заявления о снятии с рассмотрений обращений о выдаче РВП, ВНЖ за пределами срока оказания ГОСУСЛУГИ.
И я неоднократно сталкивалась с подобными случаями в Отделе по вопросам миграции по г. Истре. А буквально несколько месяцев назад в отделении миграции по городскому округу Солнечногорск (по последнему прецеденту мною было подано заявление в Московскую областную Прокуратуру и идёт судебное разбирательство в Химкинском городском суде Московской области).
Также лично мне на практике попадался вопиющи случай нарушения прав, когда гражданин Молдовы-Челак Иван, подавал заявление на выдачу РВП по г. Истра 4 раза!!! У него не было отказов в выдаче, либо снятия с рассмотрения, выявилось, что были потеряны документы. И при подаче заявления в четвертый раз в базе появилось решение о выдаче разрешения на временное проживание, датированное двумя годами раньше, и которое мы разыскивали по всей Московской области ещё два месяца.
Сейчас меня очень настораживает ситуация по статусам РВП, ВНЖ, срок действия которых закончился в период действия указа Президента. Очень много поступает жалоб на то, что не принимают заявления о выдаче ВНЖ в связи с окончившимся сроком. Людям предлагают выехать, заехать и заново оформлять документы. Это недопустимо.
Также меня очень озадачивают пробелы в приказе МВД №303, который издан к Постановлению Правительства РФ от 14 января 2015 г. N 12
«О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства», который сотрудники МВД при принятии решения о неразрешении въезда в РФ, трактуют как хотят.
Согласно части 2 Приказа МВД России от 08.05.2019 N 303 «Об утверждении Порядка рассмотрения материалов, содержащих обстоятельства, являющиеся основанием для принятия (отмены) решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, а также форм решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, решения об отмене решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, уведомления иностранного гражданина или лица без гражданства о принятом в отношении него решении о неразрешении въезда в Российскую Федерацию»: «Материалы для принятия решения о неразрешении въезда подготавливаются в течение 15 рабочих дней со дня выявления соответствующих обстоятельств Управлениями на транспорте МВД России по федеральным округам, линейными управлениями Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, территориальными органами МВД России на региональном и районном уровнях по основаниям, предусмотренным подпунктами 2, 4, 8 статьи 26 и подпунктами 1, 2, 2.1, 2.2, 3, 9 — 14 части первой статьи 27 Федерального закона, по направлениям деятельности структурных подразделений».
У нас же на практике никаких 15 дней не придерживаются, а решение о неразрешении могут принять и через 2 года или через 5, если ИМЕЛИСЬ ОСНОВАНИЯ, в последнем случае, если иностранный гражданин пребывал незаконно на территории РФ более 270 суток, то в соответствии с пп.14 ч.1 ст.27 ФЗ-114 «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», могут принять решение о неразрешении ему въезда в РФ на 10 лет.
И ко мне неоднократно обращались люди, которые, пройдя амнистию на территории РФ, далее все исправили и получили легальные документы для нахождения в РФ, сталкиваются с тем, что уже, получив патенты, либо даже статусы разрешения на временное проживание, вид на жительство, официально осуществляя трудовую деятельность –вдруг узнают, что по ним принято решение о неразрешении въезда в РФ.
И снова исправивший своё положение иностранный гражданин невольно становится нелегалом.
Также особую обеспокоенность вызывают случаи принятия решения о неразршении въезда в РФ по пп.4 ст 26 ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ» за два и более административных правонарушения, совершенных в последние три года. Полагаю, что мы должны внести инициативу об утрате силы данного законодательного акта.
Так как большое число иностранных граждан попадают под действие этого закона и, несмотря на наличие семьи, близких родственников, граждан РФ, решения о неразрешении въезда в РФ применяются в момент подачи на статусы РВП, ВНЖ, гражданство РФ.
И особо прошу уделить внимание, как незаконно исполняются сотрудниками МВД Распоряжения о проверке адреса проживания или трудовой деятельности.
В момент подачи ИГ документов на РВП, ВНЖ, гражданство, сотрудниками отделов МВД по Распоряжению руководства происходят выходы на адрес пребывания/проживания иностранных граждан.
Зачастую материалы составлены с массовыми нарушениями Приказа ФМС России N 367, МВД России N 807 от 31.07.2015 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников» (Зарегистрировано в Минюсте России 22.10.2015 N 39426), о чем свидетельствует пункт 39.8.
Информация, свидетельствующая о возможных фактах нарушения работодателем, заказчиком работ (услуг), иностранными гражданами, нанимателями (собственниками) жилых помещений, принимающей стороной законодательства Российской Федерации в сфере миграции, полученная подразделением системы ФМС России или органом внутренних дел Российской Федерации в пределах установленной компетенции; пункты: 59.4 по п.59.15 инструкция по применению данного приказа.
Например, 7 сентября 2020 года в Смольнинском районном суде Санкт-Петербурга у нас были удовлетворены исковые требования о признании незаконным решение об отклонении решения ГУ МВД России по СПБ и Ленинградской области за ложные сведения, где одним из оснований, послужившим принятию решения об отклонении, явились акты о не проживании иностранного гражданина, вторым — опечатка в ЧИСЛЕ даты рождения брата (заявитель при этом был рождён в многодетной семье и должен был указать 7 братьев, родителей, а также свою супругу, гражданку РФ, брак с которой послужил основанием для подачи на гражданство РФ в упрощённом порядке.
Так вот все акты составлялись ФОРМАЛЬНО и с нарушениями, в суд был предоставлен акт, составленный со слов анонима(!!!), суд переносил несколько раз заседания, чтобы ответчики привели данного свидетеля в суд, однако ответчиками этого сделано не было.
Суд удовлетворил иск, но ответчики несмотря на доказанность неправомерности их действий, в суде первой инстанции пошли в апелляцию.
Также составляются акты об осуществлении незаконной трудовой деятельности, на основании которых далее иностранного гражданина либо привлекают к административной ответственности, либо выдворяют за пределы РФ.
Я полагаю недопустимым заполнение органами МВД России актов с нарушением, нужно более качественно готовить инспекторов , которые решают судьбы людей.
Рекомендации:
1.Прошу обязать сотрудников ММЦ Сахарово и ЕМЦ Гринвуд обязать при подаче документов иностранным гражданином на выдачу патента на осуществление трудовой деятельности, самостоятельно делать запросы в ППО «Территория» в случае отсутствия сведений о миграционном учёте в АС ЦБДУИГ, так как отказ в выдаче патента создаёт огромные препятствия для легального нахождения трудового мигранта на территории РФ. И на период действия Указа Президента не отказывать в выдаче патента по таким основаниям.
«Материалы для принятия решения о неразрешении въезда подготавливаются в течение 15 рабочих дней со дня выявления соответствующих обстоятельств», на
«Материалы для принятия решения о неразрешении въезда подготавливаются в течение 15 рабочих дней со дня внесения в базу соответствующих обстоятельств, считающимися днём выезда из РФ в случае нарушения режима пребывания, либо днём вступления в силу постановления об административном правонарушении.»
Миграционная амнистия эпохи коронавируса: практика проведения, проблемы, предложения
Т.М. Котляр, председатель Совета Калужского регионального общественного движения «За права человека», г. Обнинск
Весной 2020г. из-за пандемии коронавирусной инфекции закрыли границы России. Миллионы иностранных граждан находились в России без регистрации. С ними нужно было что-то делать. И тут фактически была объявлена настоящая миграционная амнистия, о необходимости которой долго говорили правозащитники и специалисты по миграции.
19.03.2020 вышло Распоряжение замминистра МВД А.В. Горового №1/2964 «О дополнительных мерах по предупреждению распространения коронавирусной инфекции (2019 -nCoV)».
18 апреля 2020 г. появился Указ Президента РФ N 274 «О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в связи с угрозой дальнейшего распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» , сейчас продленный до 15 июня 2021г.
Согласно этому Указу и Распоряжению иностранные граждане, нарушившие миграционное законодательство и нелегально живущие в России, могут легализовать свое пребывание в нашей стране независимо от срока проживания без регистрации. Таким нелегалам предлагается обратиться в районные отделы по вопросам миграции ОМВД по месту их жительства. Нелегальных иностранцев фотографируют, дактилоскопируют, и могут выписать им административный штраф. В отношении иностранцев не должны принимать решения о выдворении из России (депортации) и не будут аннулировать ранее выданные статусы (РВП, ВнЖ), продлеваются патенты и визы. При отсутствии миграционных карт – выдаются новые.
После этого иностранные граждане могут стать на миграционный учет и законно находиться в России. Выдаются и продляются патенты для ИГ и ЛБГ, законно находящихся в РФ, независимо от цели въезда — без выезда из РФ. Также можно получать ВУ, РВП, ВнЖ, признание НРЯ и получить гражданство РФ.
Это и есть реальная миграционная амнистия. Идеальный конечный результат: поставить на миграционный учет всех иностранных граждан, живущих в России без регистрации.
Есть и досадные упущения в Распоряжении Горового и в Указе Президента. Например, там не сказано, что не должны выносить решения о запрете на въезд в РФ тем иностранцам, кто находится в России. Также необходимо возложить на органы миграционного учета ответственность за исполнение указанных Распоряжения и Указа Президента, обязать поставить на учет всех иностранцев.
С весны 2020г. в Калужской области идет ковидная миграционная амнистия. В нашу приёмную обращаются иностранные граждане, не имеющие регистрации, иногда много лет нелегально живущие в России. Действительно, после дактилоскопии и оплаты штрафа их ставят на миграционный учет. Трудность состоит в том, что нужен гражданин РФ, кто согласится зарегистрировать у себя иностранца. Роль «принимающей стороны», регистрирующий в своей квартире иностранных граждан, автор взял на себя. Именно это обеспечило успешное осуществление миграционной амнистии в Калужской области.
Особенности проблем украинских беженцев и мигрантов при легализации
Л.В. Шеслер, Председатель Союза политэмигрантов и политзаключенных Украины
Украинские паспорта имеют срок действия. Каждый должен продлить этот срок в 25 и 45 лет.
Подростки получают общегражданские паспорта не в 14, как в России, а в 16 лет.
Выходцам из Донбасса в этих процедурах отказывают украинские консульства, объясняя это утратой базы данных из Донбасса. Многие не могут выехать на Украину из-за опасности политического преследования. Но особенно остро эта проблема стоит перед украинскими политическими
беженцами. Они практически не могут обратиться в посольство или консульство, и, уж тем более, не могут выехать на Украину для продления срока действия своих документов.
И до сих пор проблема просроченных документов не решается централизованно, ее каждый раз приходится решать только в индивидуальном порядке.
А это необходимо решать в универсальном правовом поле.
Им выданы документы о временном убежище.
Но совершенно понятно, что их паспорта и прочие документы: свидетельства о браке или о рождении, отсутствуют и восстановить их невозможно. И они зачастую оказываются в тупике, зависнув в правовом вакууме.
И эта проблема тоже нуждается в срочном решении.
Об этом недавно написал корреспондент КА Дмитрий Стешин, об этом писала Russia today.
Иногда отказ в гражданстве сопровождается вообще запретом на въезд или даже решением о выдворении.
Предлогом для такого решения являются обвинения, предъявленные Украиной пророссийским общественным деятелям или участникам войны на Донбассе.
Кому-то удается решить эту проблему через высшие сферы – через обращения депутатов Госдумы. Кто-то обращается в СМИ, кто-то решает эту проблему через суд.
Есть примеры успеха борьбы против таких, мягко говоря, бесчеловечных решений.
Но многие остаются в недоумении, не понимая, почему так жестоко с ними поступают.
Думаю, каждый такой случай должен стать предметом разбора именно в суде, поскольку обвинение в опасности пребывания человека на территории Российской Федерации для государства должно быть либо обосновано, либо отменено.
Российский опыт проведения миграционных амнистий для трудовых мигрантов
Н.Власова, В. Поставнин, эксперты по трудовой миграции
Для России, занимающей IY место в мире по объемам миграции, как и для многих стран, активно принимающих мигрантов, актуальной является проблема нелегальной миграции.
В отличии от большинства таких стран, нелегальную миграцию в России формируют не мигранты, незаконно въехавшие в страну, а мигранты, которые в силу забюрократизированности миграционных процедур, сложностей с постановкой на миграционный учет и проблем легального трудоустройства не смогли урегулировать свой правовой статус.
Кроме того, их численность пополняется мигрантами, получившими запрет на въезд в Российскую Федерацию в связи с нарушением миграционного законодательства и не желающих покидать нашу страну.
Подавляющую часть нелегальных мигрантов составляют трудовые мигранты из бывших союзных республик, на которых распространяется безвизовый порядок въезда.
Помимо этой категории мигрантов довольно значительна численность наших соотечественников, вернувшихся в Россию, но не сумевших получить гражданство, прежде всего из-за забюрократизированности этой процедуры и развития коррупции.
На сегодняшний день не представляется возможным оценить численность в России нелегальных трудовых мигрантов в связи с отсутствием адекватной статистической базы, а также выездом части мигрантов к себе на родину в период пандемии.
По последним данным МВД России в конце 2018 года их насчитывалось около 2 млн. человек. Но, по-видимому, их значительно больше, т.к. многие из них бояться выйти из тени, чтобы не получить запрет на дальнейший въезд в Россию.
Таким образом, в настоящее время на территории страны находятся и работают нелегально несколько миллионов трудящихся-мигрантов, статус которых не урегулирован. Многие из них уже прожили в России по нескольку лет, имеют постоянную или временную работу в неформальном секторе экономики и вносят существенный вклад в развитие экономики страны. В подобных ситуациях многие принимающие страны (США, Италия, Испания, Франция и др.) проводят легализацию мигрантов (так называемое урегулирование их правового статуса) как альтернативный способ противодействия нелегальной миграции.
В России же в этих целях использовались лишь силовые методы (административные запреты, штрафы, ужесточение порядка постановки на миграционный учет, выдворение с последующим запретом на въезд и др.), которые не только не оказывают существенного влияния на уменьшение численности трудовых мигрантов, занятых в неформальном секторе, но и способствуют уходу в тень все большего числа мигрантов.
Введение тех же патентов, на которые возлагались большие надежды как на регулятора объемов привлечения иностранных работников в те или иные регионы, не оправдало себя из-за ужесточения требований к их получению и ежегодно возрастающей их стоимости. В результате лишь около половины трудовых мигрантов их оформляет. Остальные уходят в тень.
С помощью только силовых мер невозможно эффективно распорядиться тем демографическим и экономическим потенциалом, который представляют собой мигранты. В этих условиях одной из мер оздоровления социально-экономической и политической ситуации в стране может стать урегулирование правового статуса как трудовых мигрантов, занятых в неформальном секторе экономики, так и соотечественников. При этом в отношении трудовых мигрантов оно должно распространяться и на работодателей, использующих их труд.
Хотя в России масштабная миграционная амнистия не проводилась, но работа по ее подготовке началась более 15 лет тому назад.
Однако претворению в жизнь миграционной амнистии в России фатально не везло несмотря на то, что значительный потенциал иностранной рабочей силы в лице нелегальных трудовых мигрантов используется весьма неэффективно, создает почву для их эксплуатации, несоблюдению условий труда и непоступления в бюджет отчислений от их заработка, что составляет довольно значительные средства.
Впервые вопрос о необходимости проведения миграционной амнистии в России был поднят Л.И. Графовой на Всероссийском Чрезвычайном Съезде в защиту мигрантов, инициатором которого был Форума переселенческих организаций. Этот съезд состоялся в июне 2002 года. Однако ФМС России не поддержала это предложение.
В 2004 году вопрос о проведении в России миграционной амнистии был поддержан Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукиным.
По инициативе Л.И. Графовой при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации была создана Экспертная рабочая группа по подготовке предложений по проведению такой акции.
Принимая во внимание, что помимо нелегальных трудовых мигрантов недокументированными и бесправными являются тысячи наших соотечественников, которые в течение многих лет не могут получить российское гражданство, на заседании Рабочей группы было принято решение создать 2 подгруппы – по проведению миграционной амнистии трудовых мигрантов и по соотечественникам.
Проект реализовывался при поддержке посольства Швейцарии в России.
В мае 2005 года на заседании Российской трехсторонней комиссии по урегулированию социально-трудовых отношений Уполномоченный по правам человека В. П. Лукин выступил с докладом о проекте вышеупомянутой Концепции, разработанной экспертами. Председательствовал на том заседании вице-премьер А. Жуков, выступали многие министры, представители объединений работодателей и профсоюзов. Решением РТК были одобрены подходы к проведению миграционной амнистии и предложено доработать проект с учетом предложений федеральных органов исполнительной власти, объединений работодателей и профсоюзов.
Однако миграционная амнистия так и не состоялась, поскольку чуть позже в 2005 году было принято решение о внесении в 115-ФЗ поправок, направленных на его либерализацию. И все силы были брошены на его подготовку. Закон вступил в силу с 1 января 2007 года, и благодаря этим поправкам, а также установлению большой квоты на иностранную рабочую силу, в 2007 году более 2,2 млн человек получили разрешение на работу.
На основе Концепции по проведению миграционной амнистии, в сентябре-декабре 2005 ФМС России под руководством В.А. Поставнина (в то время начальника Управления внешней трудовой миграции) провела эксперимент по легализации незаконных трудовых мигрантов — «мини-амнистию», в которой участвовали 400 предприятий из 10 регионов РФ. В ходе ее проведения были легализованы 7,4 тысяч мигрантов.
К работодателям, которые незаконно привлекали иностранных работников, приезжали сотрудники миграционной службы, налоговой инспекции, Роструда, медики и на месте предлагали оформить все необходимые для легальной работы документы. К проведению таких мини-амнистий привлекались диаспоры и работники зарубежных представительств.
Мини-амнистии показали большую заинтересованность трудовых мигрантов в легализации своего положения. Работодатели также охотно заявляли об использовании ими недокументированных мигрантов.
В декабре 2005 года на пресс-конференции, посвященной международному дню мигранта, были рассмотрены основные положения Концепции проведения легализации незаконных трудовых мигрантов из государств СНГ с безвизовым порядком въезда в Россию, разработанной экспертной рабочей группой.
Этот вопрос рассматривался и на круглом столе в апреле 2006 года, проведенным МОМ, на котором присутствовали представители государств, проводивших миграционные амнистии.
В конце 2007 года ФМС России подготовило Методические рекомендации по применению нового миграционного законодательства в сфере внешней трудовой миграции в отношении трудовых мигрантов, прибывших из государств с безвизовым порядком въезда в Российскую Федерацию, которые были согласованы с Минюстом России и Генпрокуратурой. Но после ухода из ФМС России В.А. Поставнина работа по продвижению этих методических рекомендаций была остановлена, несмотря на то, что в них был прописан четкий порядок действий работников миграционной службы, нелегальных трудовых мигрантов и работодателей, у которых они работали или намеревались работать.
В 2014 году, отталкиваясь от вышеупомянутой Концепции проведения миграционной амнистии трудовых мигрантов, бизнес-омбудсмен Борис Титов выступил с предложением о проведении такой акции, которое было сформулировано в его докладе президенту Владимиру Путину, представленном в апреле 2014 года. Его суть сводилась к приостановке действия норм об административной ответственности за нелегальное нахождение иностранных граждан в России, если те подали заявление о легализации, документально подтвердив, что платят налоги.
ФМС России поддержала предложение Бориса Титова, но никаких шагов по подготовке к его претворению в жизнь сделано не было. В 2014 году начался поток беженцев с Украины и все силы миграционной службы были брошены на работу с ними.
Учитывая изменения миграционной ситуации в России, выражающиеся в возрастающем притоке трудовых мигрантов, увеличении численности нелегальных трудовых мигрантов, а также дальнейшие изменения в миграционном законодательстве, Фонд «Миграция XXI век» в 2014 году в рамках проекта МИРПАЛ, в который входили эксперты в сфере миграции и денежных переводов государств СНГ-основных поставщиков рабочей силы на российский рынок труда, реализуемого Всемирным банком, подготовил доклад «О Концепция урегулирования правового статуса некоторых категорий трудовых мигрантов», который был обсужден на on-line конференции во Всемирном банке с участием представителей государств-участников проекта МИРПАЛ. В целом участники конференции его одобрили и внести ряд замечаний.
Однако вновь данный доклад остался без внимания со стороны миграционной службы.
Вместе с тем, начиная с 2017, миграционная служба периодически проводила мини-миграционные амнистии на основе договоренностей руководства нашей страны с руководством стран СНГ.
Такие амнистии были проведены в отношении мигрантов из Республик Молдова, Киргизия и Таджикистана, которые подлежали выдворению с последующим запретом въезда в нашу страну или могли получить запрет на дальнейший въезд в связи с нарушением срока пребывания.
Вместе с тем проведение таких мини-амнистий не было достаточно эффективным, поскольку неудовлетворительно проводилась информационная кампания и многие трудовые мигранты узнавали об их проведении, когда они уже заканчивались и не успевали принять в них участие, поскольку продолжительность их проведения не превышала 1 месяца. Кроме того, не все работники миграционной службы были в курсе проведения таких мероприятий и зачастую отказывали мигрантам в приеме от них соответствующих заявлений.
Несмотря на это, правом легализации смогли воспользоваться порядка 100 тыс. граждан Киргизии из 200 тыс. чел., находящихся в так называемой «группе риска» из-за нарушений миграционного законодательства РФ и 121 тыс. трудовых мигрантов из Таджикистана, из которых 102 тыс. человек были исключены из списка депортированных и заново обрели возможность въезда в РФ. Кроме того, более 19 тыс. находящихся на российской территории граждан Таджикистана получили возможность легализоваться
Мигранты, которые могли принять участие в легализации, делились на 3 группы:
Последним двум группам при обращении в миграционную службу открывали въезд.
В ходе мини-амнистии трудовым мигрантам из Таджикистана ставили штамп в миграционную карту о продлении срока временного пребывания на 90 дней (даже если миграционная карта была от 2013 года).
При утрате миграционной карты выдавался её дубликат, при необходимости с продлением срока временного пребывания в РФ.
В отличие от граждан Киргизии и Таджикистана, принимающих участие в легализации, гражданам Молдовы необходимо было выехать из России в период с 1 января по 25 февраля 2019 года без привлечения их к административной ответственности за нарушения срока пребывания и принятия в отношении них решений о неразрешении въезда в РФ. При этом запрет на въезд в их отношении не принимался. Им не нужно было обращаться в миграционную службу, поскольку амнистия в их отношении проводилась на основании данных о выезде. В отношении граждан Молдовы, которые в указанный период выехали в Республику Молдова, начиная с 25 февраля 2019 года проводилась работа по пересмотру в сторону отмены или смягчения уже принятых в отношении них решений о не разрешении въезда в Российскую Федерацию.
Однако данной возможностью воспользовалось лишь несколько десятков тысяч человек из 500 тыс. граждан Молдовы, работающих в России.
Таким образом, в течение последних 15 лет в России была проведена огромная работа по подготовке к проведению полномасштабной миграционной амнистии, наработан определенный практический опыт проведения мини-амнистий трудовых мигрантов в России. Имеются и теоретические наработки, в частности, Методические рекомендации 2007 года по применению нового миграционного законодательства в сфере внешней трудовой миграции в отношении трудовых мигрантов, прибывших из государств с безвизовым порядком въезда в Российскую Федерацию, которые предусматривали механизм легализации нелегальных трудовых мигрантов. Поэтому изобретать ничего не нужно, в них необходимо внести лишь незначительные правки. И поднимать в очередной раз вопрос о том, проводить миграционную амнистию или нет, считаю излишним.
Не проведение миграционной амнистии в условиях превалирования силовых методов борьбы с незаконной миграции формирует у нелегальных трудовых мигрантов понимание, что работать нелегально в России в порядке вещей. Это практически означает институализацию нелегальной миграции.
Для легализации мигрантов необходимо лишь:
Развитие цифровизации в миграционной сфере позволит улучшить статистику миграции, исключить коррупцию в этой сфере, повысить информированность мигрантов и работодателей о спросе и предложении рабочей силы на российском рынке труда. А введение реестров трудовых мигрантов и работодателей, намеревающихся привлечь и привлекающих трудовых мигрантов, позволит контролировать легальность их работы.
В условиях пандемии в России, по существу, вынужденно проводится миграционная амнистия. В соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 18.04.20 № 274, от 15.06.2020 № 392, от 23.09.20 №580 и от 15.12.2020 №791 мигранты имеют возможность оформить патент, независимо от цели въезда, не выезжать за пределы России в случае принятия в отношении них решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации, а также о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.
По окончании пандемии в целях сохранения численности трудовых мигрантов было бы целесообразно продлить по их желанию срок их пребывания, разрешить не выезжать из России мигрантам, имеющим незначительные административные нарушения и снять им запрет на въезд.
В этом случае такие мигранты должны будут обратиться в миграционную службу или ФГУП с соответствующим заявлением.
Это будет содействовать увеличению численности российского населения.
Для недопущения в дальнейшем роста численности нелегальных мигрантов и ее сокращения, необходимо отработать механизмы управления миграционными потоками, исключающие их стихийность, устранение бюрократических барьеров при постановке мигрантов на миграционный учет, исключение из административных наказаний незначительных наказаний мигрантов, приводящих к выдворению мигрантов и запрету дальнейшего их въезда в Россию, повышение ответственности работодателей за легальное привлечение трудовых мигрантов, тесное взаимодействие с государственными и негосударственными структурами государств СНГ -поставщиков рабочей силы на российский рынок труда в части предвыездной подготовки мигрантов к работе в России.
Что касается соотечественников, въехавших в Россию до 1 января 2020 года и не получивших российского гражданства из-за бюрократических препон, — оформить им необходимые документы до 1 июля 2021 года.
Миграционная амнистия – нужен пилотный проект
Авдеев Ю.А., к.э.н., ведущий научный сотрудник Тихоокеанского института географии ДВО РАН
26 октября 2020 г.
г. Владивосток.
Дополнение:
Нужно спокойно и вдумчиво оценить, почему на протяжении уже не одного десятилетия добиться результатов не удается. Не настаиваю, моя позиция может быть и не безупречна, но в ней есть место для содержательной дискуссии. Вместе с тем, если всем нам в какой-то момент не остановиться, не поднять голову, и не посмотреть на себя критически, то из этой ситуации никогда не выпутаться.
То, что я увидел, выглядело примерно так: огромный паук (МВД) вот уж два десятилетия плел свои сети, в них попали правозащитники, журналисты, и даже некоторые представители науки. Законы, подзаконные акты, направленные на управление миграционными потоками, в своих сетях давно запутались и сами управленцы, и те, кто хочет изменить их в пользу возвращающихся на родину. Вряд ли можно подозревать в альтруизме представителей силового ведомства, готовых изменить ситуацию, которую сами и создали. Даже когда кто-то из них хотел что-то изменить (Поставнин, Казакова), система их отторгала, не давая возможности отступить от завоеванных позиций.
Смотрите, сама формулировка: «миграционная амнистия для мигрантов» в среде форумчан не вызывает возражений, критической оценки. – «Амнистия» применяется к тому, кто нарушил установленные правила, а теперь, признавая (стыдливо соглашаясь), что эти правила невыполнимы, милостиво предлагаем «нарушителей» простить. Но эти правила придумывались, чтобы человек заведомо был виновен, чтобы с него в любой момент можно было содрать штраф, взятку, депортировать, а кого-то и довести до суда. Поэтому в «амнистии» нуждаются как раз авторы правил, которые вольно или невольно нарушают мигранты, при условии, что они внесут требуемые изменения.
И тут подходим к главному: в основе любого действия, в т.ч. порядка во взаимодействии с мигрантами, лежит цель. – Как сформулирована цель в Концепции миграционной политики, что является конечным результатом этой политики? – Все что угодно, но только не то, что связано с благополучием и процветанием России. Мы все гордимся необъятными просторами страны, но на этой территории вот уже тридцать лет наблюдается устойчивая убыль населения, а главное, что эта тенденция находит свое объяснение в мировых процессах. Но если вспомнить демографическую историю России ХХ столетия, то можно увидеть следующую картину. С первой переписи населения в 1897 г. и до 1941 г., пережив Первую мировую войну, две революции, гражданскую войну, коллективизацию, голод 1933 г., унесший почти 2 млн. чел., репрессии 1937 года, население России увеличилось на 43,5 млн. человек (с 67,5 до 111 млн. человек). За годы Великой Отечественной войны до 1946 года сокращение составило 13,4 млн. при военных потерях в 27 млн. человек! А с 1946 г. и до 1990 г. численность населения России ежегодно прирастала больше чем на 1 млн. жителей (с 97,5 до 147,7 млн.). – За 44 года на 50 млн. человек!
Но дальше нечто необъяснимое: за пять лет (с 1995 г.) численность населения России сократилась на 1,6 млн. чел. – до 146,9 млн., а до 2009 г. – еще почти на 5 млн. За 14 лет в результате миграционного оттока и превышения смертности над рождаемостью страна уменьшилась на 6,6 млн. человек! По прогнозам Росстата на 2036 год диапазон численности от 138 до 153 млн. человек. А ведь когда-то (1906 г.) Д. И. Менделеев прогнозировал численность населения России на 2026 год до 1 млрд. 200 млн. человек! Если бы в стране после 1990 г. удалось сохранить прирост населения на уровне 60-80-х годов, это дало бы 30 млн. человек. Даже снижавшийся прирост 1990-95 гг. мог обеспечить не меньше 4 млн. чел. Но случилось то, что случилось.
Демографические потери последних трех десятилетий нуждаются в глубокой диагностике на фоне беспрецедентных мер, которые инициировал Президент. Но только финансовых вливаний в решение демографических проблем (материнский капитал, возросшие пособия, ипотека под два процента и т.п.) недостаточно, нужна кардинальная смена организационной структуры и управления демографическими и миграционными процессами, необходимо восстановить целостность объекта управления, перестроить структуру и порядок взаимодействия между ее элементами, развернуть подготовку кадров в этой области вплоть до муниципального уровня.
А первым пунктом должно стать переосмысление Цели демографического развития страны: при всей актуальности ориентира на «сбережение народа», необходимо осознать, что для России важно «приумножение народа»! При этом ясно, что в результате деформации демографической структуры населения, ожидать роста численности за счет воспроизводства населения можно только за пределами двух-трех поколений, то есть не раньше 2075 года. Значит приоритетом, скажем, на ближайшие 10-15 лет, должен стать миграционный приток соотечественников, которые остались за пределами России.
Но разве такую задачу ставит перед собой МВД и Миграционная служба: все что угодно, только не это. Правильно, это не их задача, им важно сохранить тот порядок, который сами же установили еще в начале нулевых годов. – А коль кто-то должен взять на себя задачу «приращения» населения, то это должны быть, главным образом, первые лица субъектов федерации и муниципалитетов, позиции которых должны быть обеспечены федеральными деньгами.
И правила для мигрантов должны быть не функцией силового ведомства, а гражданских структур, причем в виде министерства (департамента) демографии и миграции в правительстве субъекта федерации. И здесь же должны решаться вопросы гражданства, структуры занятости, социальной поддержки и др. А уже за тем, как «вписываются» в гражданское общество новые граждане – по всей строгости закона – должны следить МВД и Миграционная полиция.
На эту тему есть еще много, что нуждается в обсуждении, но это именно то, чего я не сказал во время рабочего совещания по миграционной амнистии.
С уважением, Ю. Авдеев,
14 ноября 2020 г., г. Владивосток
29 февраля с.г. на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов МВД России разместило проект Указа Президента РФ: «О внесении изменений в Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденную Указом Президента Российской Федерации …
Как нашим соотечественникам за рубежом вернуться в Россию и что необходимо сделать, чтобы облегчить сложный бюрократический процесс, который они проходят прежде чем оказаться дома. Заместитель директора Института стран СНГ Александра Докучаева Заведующий отделом Украины института стран СНГ Иван Скориков Научный сотрудник Института …
Круглый стол, в рамках которого была поднята проблема дискриминации россиян и соотечественников за рубежом и представлен информационно-аналитический доклад по данной теме. Участники: — член Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, член президиума Совета по …
970
